Deux arrêts de 2023 précisent ce qui compte, et ce qui ne compte pas, dans la constructibilité d’un terrain exproprié. À Bordeaux, un établissement public d’aménagement soutenait qu’une parcelle en zone constructible mais couverte, à la date de référence, par un périmètre d’attente d’un projet d’aménagement global valait moins, puisque ce périmètre limitait « d’une manière drastique » la construction ; la Cour de cassation, le 28 septembre 2023, répond que « seules les servitudes et restrictions administratives à caractère permanent doivent être prises en compte pour l’évaluation des terrains à bâtir » et qu’un périmètre d’attente, provisoire, « ne constitue pas un élément de moins-value ». Dans la même métropole, une cour d’appel avait au contraire qualifié de terrain à bâtir une bande de terrain classée en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondation, parce qu’un « porter à connaissance » annonçait son passage en zone verte ; la Cour, le 8 juin 2023, casse : le projet de révision n’avait pas modifié le plan approuvé, seul annexé au plan local d’urbanisme. Pour l’expert, la règle est symétrique : ni les contraintes provisoires ni les assouplissements annoncés n’entrent dans l’évaluation à la date de référence.
Les faits
Dans la première affaire, une parcelle appartenant à une SCI est déclarée cessible en janvier 2021 au profit de l’établissement public d’aménagement Bordeaux Euratlantique, et l’ordonnance d’expropriation intervient le 30 mars 2021. À la date de référence, fixée d’un commun accord au 26 mai 2016, la parcelle est classée en zone constructible UDp3 du plan local d’urbanisme, mais située dans un périmètre d’attente d’un projet d’aménagement global qui limite les possibilités de construction ; cette limitation a été levée le 16 novembre 2017. La cour d’appel de Bordeaux, le 27 avril 2022, refuse d’en tenir compte pour fixer l’indemnité. L’établissement public se pourvoit.
Dans la seconde, une société publique locale exproprie une parcelle bâtie. La cour d’appel de Bordeaux, le 27 janvier 2022, qualifie de terrain à bâtir une bande de terrain détachée de la construction, bien qu’elle soit en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondation à la date de référence, parce que ce plan est en cours de révision et qu’un « porter à connaissance » des services de l’État du 20 juillet 2016, antérieur à la date de référence, classe la parcelle en zone verte, de faible aléa. La société publique locale se pourvoit.
La décision
Dans la première affaire, la troisième chambre civile rejette le pourvoi (Cass. 3e civ., 28 septembre 2023, n° 22-21.012, publié au bulletin). L’article L. 322-4 du Code de l’expropriation, qui régit l’évaluation des terrains à bâtir, « ne précise pas si les servitudes devant être prises en compte à la date de référence doivent être permanentes », alors que l’article L. 322-2, pour l’évaluation selon l’usage effectif, ne retient que « les servitudes et restrictions administratives affectant de façon permanente l’utilisation ou l’exploitation des biens ». Les travaux parlementaires de la loi du 18 juillet 1985 montrent que le législateur « a entendu aligner » les deux régimes : « seules les servitudes et restrictions administratives à caractère permanent doivent être prises en compte pour l’évaluation des terrains à bâtir ». Le périmètre d’attente, « qui a un caractère provisoire et devient inopposable au propriétaire par le seul écoulement du temps, ne constitue pas un élément de moins-value ».
Dans la seconde, elle casse, au visa de l’article L. 322-3 (Cass. 3e civ., 8 juin 2023, n° 22-13.855, publié au bulletin) : « le projet de révision du plan de prévention des risques naturels porté à la connaissance de la métropole n’avait pas eu pour effet de modifier la teneur du plan de prévention des risques naturels approuvé, classant la parcelle expropriée en zone inconstructible, qui seul était annexé au plan local d’urbanisme ». L’affaire est renvoyée devant la cour d’appel de Toulouse.
Ce que cela change pour l’évaluation
Une photographie à la date de référence, avec les seuls documents en vigueur. La qualification de terrain à bâtir et l’évaluation se font à la date de référence, en général un an avant l’ouverture de l’enquête publique, d’après les documents d’urbanisme approuvés et opposables à cette date : plan local d’urbanisme, plan de prévention des risques annexé, servitudes d’utilité publique. Un projet de révision, un porter à connaissance, une délibération prescrivant une modification ne changent pas cette photographie, même s’ils annoncent un assouplissement qui rendrait le terrain plus cher. L’expert cite les documents en vigueur avec leur date d’approbation et de publication, et écarte expressément ceux qui ne sont qu’en projet. L’article sur la preuve des réseaux en ZAC décrit l’autre condition du terrain à bâtir, la desserte.
Permanent ou provisoire : la question à poser pour chaque restriction. Un périmètre d’attente d’un projet d’aménagement global limite la construction pendant cinq ans au plus, puis tombe de lui-même ; il est provisoire et ne se déduit pas. Un plan de prévention des risques, une servitude de recul, une zone non aedificandi, un emplacement réservé, un classement en espace boisé sont permanents, au sens où ils ne disparaissent pas par le seul écoulement du temps, et ils s’appliquent. Le rapport dresse la liste des restrictions pesant sur le terrain à la date de référence et qualifie chacune ; c’est cette liste, plus que le prix au mètre carré, qui sera discutée.
La zone rouge d’un PPR est une restriction permanente. Un terrain classé inconstructible par un plan de prévention des risques approuvé n’est pas un terrain à bâtir, quelle que soit l’évolution annoncée du plan. Il s’évalue selon son usage effectif, jardin, agrément, dépendance de la maison, avec des références de terrains non constructibles, ce qui donne souvent un prix au mètre carré dix à trente fois inférieur. L’écart est tel que la qualification est, dans ces dossiers, le premier poste du désaccord ; le rapport la traite avant tout chiffrage.
Le dol de l’expropriant, seule exception. L’article L. 322-4 écarte les restrictions administratives dont l’institution « révèle, de la part de l’expropriant, une intention dolosive » : une servitude créée pour faire baisser le prix du terrain qu’on s’apprête à exproprier. L’expert qui constate qu’une restriction permanente a été instituée peu avant l’opération, par l’expropriant lui-même, le signale au juge ; c’est à lui d’en tirer les conséquences.
Un même raisonnement pour la préemption. Le prix d’un bien préempté se fixe selon les mêmes règles de qualification et de date de référence, comme le rappelle l’article sur le prix de préemption fixé par le juge de l’expropriation. Les deux arrêts de 2023 s’y appliquent donc, et l’expert qui chiffre pour une collectivité préemptrice retient la même discipline sur les documents en vigueur.
Ce que l’expert en retient
- Seules les servitudes et restrictions administratives à caractère permanent comptent pour évaluer un terrain à bâtir ; un périmètre d’attente provisoire n’est pas une moins-value.
- Un projet de révision d’un plan de prévention des risques, même porté à connaissance avant la date de référence, ne modifie pas le plan approuvé annexé au PLU.
- La qualification et l’évaluation se font à la date de référence, d’après les seuls documents approuvés et opposables à cette date.
- Le rapport liste les restrictions pesant sur le terrain et qualifie chacune de permanente ou de provisoire.
- Les restrictions instituées par l’expropriant dans une intention dolosive sont écartées.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission, son délai et son tarif. Le guide Collectivité : préemption, fixer un prix défendable et les termes date de référence, charge foncière et déclaration d’utilité publique du lexique complètent cet article. Sur le même thème : Exproprié en ZAC : la preuve des réseaux pèse sur l’expropriant et Préemption : le prix se fixe d’après l’état du bien au jour du jugement, parties communes comprises. Les arrêts sont consultables sur Légifrance : n° 22-21.012 et n° 22-13.855.
Et maintenant
Un terrain exproprié dont la constructibilité se discute, entre plan d'urbanisme, plan de prévention des risques et périmètres provisoires ?
J'établis la situation du terrain à la date de référence, document par document, je distingue les restrictions permanentes des limitations provisoires et je chiffre le terrain à bâtir ou le terrain selon son usage effectif, pour le mémoire devant le juge de l'expropriation.
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