Commune ou EPF : préempter à un prix qui tienne devant le juge

Une déclaration d’intention d’aliéner arrive en mairie ou à l’établissement public foncier. Le bien intéresse le projet, mais le prix déclaré paraît élevé. Préempter au prix, c’est engager des fonds publics au-delà de ce que le bien vaut peut-être ; préempter à un prix inférieur, c’est s’exposer à une fixation judiciaire et, si le juge donne raison au vendeur, à devoir choisir entre payer et renoncer. Ce guide décrit le déroulé, les règles d’évaluation propres à la préemption, et ce qu’une expertise menée avant la décision apporte à la collectivité.

Ce qui se passe concrètement

Le propriétaire qui vend un bien soumis au droit de préemption urbain adresse une déclaration d’intention d’aliéner, qui mentionne le prix et les conditions de la vente projetée. Le titulaire du droit dispose de deux mois pour se prononcer ; son silence vaut renonciation (article L. 213-2 du Code de l’urbanisme). Il peut déléguer son droit, notamment à un établissement public foncier (article L. 213-3). La décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel le droit est exercé (article L. 210-1).

Trois réponses sont possibles : acquérir au prix déclaré, renoncer, ou proposer un autre prix. Dans ce dernier cas, le propriétaire peut accepter, renoncer à vendre, ou maintenir son prix. S’il le maintient, le titulaire du droit saisit le juge de l’expropriation pour qu’il fixe le prix (article L. 213-4), en consignant 15 % de l’évaluation du Domaine (article L. 213-4-1).

Devant le juge, chaque partie dépose un mémoire avec ses références. Le commissaire du Gouvernement conclut. Le juge se transporte sur les lieux, peut ordonner une expertise, et fixe le prix par un jugement motivé. Après la décision définitive, chacune des parties peut encore renoncer dans les deux mois (article L. 213-7). Le bien acquis par préemption doit être utilisé conformément à l’objet déclaré ; à défaut d’utilisation dans les cinq ans, l’ancien propriétaire peut en demander la rétrocession (article L. 213-11).

Ce que dit le droit

L’avis du Domaine. Les collectivités territoriales et leurs groupements doivent recueillir l’avis du directeur départemental des finances publiques avant toute acquisition amiable, par adjudication ou par exercice du droit de préemption, au-delà d’un seuil fixé par arrêté (articles L. 1311-9 et L. 1311-10 du Code général des collectivités territoriales). La Charte de l’expertise décrit ce cadre au Titre II, §8.12, en rappelant que toute opération immobilière significative d’une personne publique nécessite l’avis préalable de la Direction de l’immobilier de l’État, sauf exceptions légales.

Les règles de fixation du prix. À défaut d’accord amiable, le prix, exclusif de toute indemnité accessoire, est fixé selon les règles applicables en matière d’expropriation (article L. 213-4). Le juge apprécie donc le bien d’après son usage effectif à la date de référence et écarte les changements de valeur provoqués par l’annonce de l’opération (article L. 322-2 du Code de l’expropriation). La date de référence est celle du plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme et délimitant la zone du bien, ou, en zone d’aménagement différé, celle de l’acte créant la zone (article L. 213-4, a et b).

La consistance au jour du jugement. Le prix du bien préempté est fixé d’après sa consistance au jour du jugement de première instance et prend en compte, pour un lot de copropriété, l’état des parties privatives et des parties communes, même si leur dégradation résulte de l’arrêt de l’entretien après la création de la ZAD (Cass. 3e civ., 3 avril 2025, n° 23-23.206, publié). J’ai commenté cet arrêt dans Préemption : le prix se fixe d’après l’état du bien au jour du jugement.

La cohérence du calcul. Un jugement dont les motifs évaluent séparément la maison, les dépendances et le terrain pour un total différent du prix fixé, avec des surfaces et des prix unitaires qui varient d’un passage à l’autre, est cassé pour contradiction de motifs (Cass. 3e civ., 25 septembre 2025, n° 24-10.351 ; article 455 du Code de procédure civile). Ce qui vaut pour le jugement vaut pour le mémoire qui le prépare.

Le cadre professionnel. La Charte consacre un paragraphe à l’indemnité d’expropriation (Titre III, §1.20) et un autre à l’expropriation pour cause d’utilité publique (Titre II, §8.13) ; la valeur vénale est définie au Titre III, §1.1.

Ce que change un rapport d’expertise

Réalisée avant la décision, dans le délai de la DIA, l’expertise donne à la collectivité une valeur indépendante de celle du Domaine et de celle du vendeur, avec des comparables identifiés, une qualification du bien à la date de référence et une analyse de son état. Elle permet de choisir entre les trois réponses en connaissance de cause, et de motiver le prix proposé autrement que par renvoi à l’avis.

Si la procédure judiciaire s’engage, le même travail devient un mémoire : références de ventes hors influence de l’opération, surfaces vérifiées, état documenté par des photographies datées et des devis, calcul fermé du terrain, du bâti et des abattements, chacun rattaché à une pièce. La collectivité dispose ainsi d’un chiffrage que le commissaire du Gouvernement et le juge peuvent suivre ligne à ligne, et d’un expert présent au transport sur les lieux.

Ce que le rapport ne fait pas : il ne remplace pas l’avis du Domaine, qui reste obligatoire, et il ne tranche pas la légalité de la décision de préemption, qui relève du juge administratif. Un abattement pour travaux ou pour pollution n’y figure que sur devis ou diagnostic ; sur ce point, préférer un devis à un abattement forfaitaire protège le prix proposé.

Un exemple chiffré

Un établissement public foncier, délégataire du droit de préemption d’une commune du FINISTÈRE, reçoit une DIA portant sur un immeuble de centre-bourg, deux commerces en rez-de-chaussée et trois logements, au prix de 520 000 €. L’avis du Domaine conclut à 400 000 €. Le projet de la commune est une opération de logements.

L’expertise, rendue dans le délai de la DIA, retient neuf ventes d’immeubles mixtes comparables dans des bourgs voisins, hors périmètre de l’opération, une surface vérifiée de 480 m² pondérés, un état moyen avec une toiture à reprendre chiffrée par devis à 32 000 €. Valeur conclue : 455 000 €, dans une fourchette de 440 000 € à 470 000 €.

L’établissement propose 450 000 €. Le vendeur, qui disposait d’un acquéreur à 520 000 €, accepte après discussion, la différence entre son prix et une fixation judiciaire incertaine ne justifiant pas dix-huit mois de procédure. La consignation de 60 000 € et l’aléa d’un jugement sont évités. Le coût de l’expertise a été de 20 heures, soit 1 300 €, hors déplacement.

Dans le cas inverse, si le vendeur avait maintenu 520 000 €, le mémoire aurait été prêt, avec un calcul fermé, ce qui aurait placé la discussion devant le juge sur les comparables et non sur des pourcentages.

Les erreurs fréquentes

• Proposer le prix de l’avis du Domaine sans autre référence. Devant le juge, un avis discuté par le vendeur ne suffit pas à emporter la fixation.
• Retenir des ventes situées dans le périmètre de l’opération, dont les prix reflètent déjà l’annonce du projet. L’article L. 322-2 les écarte.
• Qualifier le bien d’après le projet de la collectivité plutôt que d’après son usage effectif à la date de référence.
• Négliger l’état réel du bien au jour du jugement, y compris les parties communes, alors que l’arrêt du 3 avril 2025 l’impose dans les deux sens.
• Présenter un abattement en pourcentage pour travaux ou dépollution, alors qu’un devis ou un diagnostic était accessible.
• Laisser passer le délai de deux mois de la DIA en attendant une évaluation : l’expertise doit être commandée dès la réception.

Ce qu’il faut réunir

• La déclaration d’intention d’aliéner complète, avec le prix, les conditions et les pièces jointes.
• L’avis du Domaine, ou la date de sa saisine.
• La délibération instituant le droit de préemption, l’acte de délégation le cas échéant, le PLU en vigueur et la date de son dernier acte d’approbation ou de modification pour la zone, ou l’acte créant la ZAD.
• Le projet auquel le bien est destiné, avec son état d’avancement.
• Le titre de propriété, les baux en cours, le règlement de copropriété et les derniers procès-verbaux d’assemblée générale s’il s’agit d’un lot.
• Les diagnostics, les devis de travaux connus, l’accès au bien pour la visite.

Délai et prix

L’expertise est rendue en trois semaines environ, et plus vite lorsque le délai de la DIA l’impose et que l’accès au bien est organisé sans attendre. Elle est facturée au temps passé, 65 € l’heure, le plus souvent à partir de 975 € hors déplacement, facturé 65 € par heure entamée depuis PONT-L’ABBÉ. La rédaction du mémoire pour le juge de l’expropriation et la présence au transport sur les lieux sont chiffrées séparément au temps passé. Un acompte de 50 % est demandé à la signature du contrat d’expertise. TVA non applicable, article 293 B du CGI.

Le contenu du rapport figure sur la page Expropriation et préemption, la grille sur la page Tarifs, et les autres cadres traités pour les personnes publiques sur la page Institutions.