La date de référence est le jour auquel on photographie le bien exproprié, son usage, son zonage, sa desserte, pour l’évaluer. La règle générale la fixe un an avant l’ouverture de l’enquête publique ; en zone d’aménagement concerté, à la publication de l’acte créant la zone ; et quand le bien est soumis au droit de préemption urbain, à la date du dernier acte rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme pour la zone. Deux arrêts publiés de mars 2023 tranchent les conflits entre ces règles. Le 30 mars, la Cour de cassation juge que dans une ZAC dont les terrains sont aussi soumis au droit de préemption urbain, c’est la règle de la préemption qui l’emporte, par dérogation à celle de la ZAC. Le 1er mars, elle juge que cette date dérogatoire vaut aussi pour la qualification de terrain à bâtir, et pas seulement pour l’usage effectif. Pour l’expert, la date de référence peut ainsi se déplacer de plusieurs années, et avec elle le zonage et le prix.
Les faits
Dans l’affaire du 30 mars, une commune de l’Ain crée en décembre 2013 la ZAC d’un écoquartier, dont l’aménagement est confié à une société d’équipement. Le préfet déclare l’utilité publique en janvier 2019, avec mise en compatibilité du plan local d’urbanisme, puis la cessibilité en juillet 2019 ; l’ordonnance d’expropriation intervient en octobre 2019. Le bien exproprié est soumis au droit de préemption urbain depuis le 12 avril 2017. La cour d’appel de Lyon, le 1er février 2022, fixe la date de référence au 26 février 2019, date de publication de la dernière révision du plan local d’urbanisme, en application des règles de la préemption. L’aménageur se pourvoit : en ZAC, c’est la date de publication de l’acte créant la zone qui compte.
Dans l’affaire du 1er mars, une société d’économie mixte de Loire-Atlantique exproprie une parcelle située dans un périmètre soumis au droit de préemption urbain depuis 2004. La cour d’appel de Rennes, le 14 mai 2021, fixe la date de référence au 18 avril 2011, date à laquelle la dernière modification du plan local d’urbanisme intéressant la zone est devenue opposable, y compris pour dire si la parcelle est un terrain à bâtir. Le propriétaire se pourvoit : pour la qualification de terrain à bâtir, l’article L. 322-3 fixe la date un an avant l’ouverture de l’enquête.
La décision
La troisième chambre civile rejette les deux pourvois. Le 30 mars 2023 (Cass. 3e civ., n° 22-14.163, publié au bulletin), elle rappelle qu’en ZAC « la date de référence est celle de la publication de l’acte créant la zone, si elle est antérieure d’au moins un an à la date d’ouverture de l’enquête publique », puis pose la dérogation : « lorsque le bien exproprié, situé à l’intérieur du périmètre d’une telle zone, est soumis au droit de préemption urbain, il résulte de la combinaison des articles L. 213-4, a), et L. 213-6 du code de l’urbanisme que la date de référence prévue à l’article L. 322-2 précité est, pour les biens non compris dans une zone d’aménagement différé, la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien ».
Le 1er mars 2023 (Cass. 3e civ., n° 22-11.467, publié au bulletin), elle juge que cette date de référence, « dérogatoire à celle prévue à l’article L. 322-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, s’applique également pour la qualification de terrain à bâtir, régie par l’article L. 322-3 du même code ». La date du 18 avril 2011 était donc la bonne.
Ce que cela change pour l’évaluation
Trois règles, une hiérarchie. Avant d’évaluer, l’expert identifie le régime du bien : soumis au droit de préemption urbain, en ZAC, ou ni l’un ni l’autre. Si le droit de préemption urbain s’applique, et que le bien n’est pas en zone d’aménagement différé, la date de référence est celle du dernier acte rendant opposable le plan local d’urbanisme pour la zone, même en ZAC ; c’est la règle de l’article L. 213-6 du Code de l’urbanisme. Sinon, en ZAC, c’est la publication de l’acte créant la zone, à condition qu’elle précède d’au moins un an l’ouverture de l’enquête ; à défaut, la règle générale d’un an avant l’enquête. L’ordre compte, parce que ces dates peuvent être séparées de plusieurs années. Le lexique du site définit la date de référence et ses règles.
Une date qui bouge avec le PLU. La règle de la préemption renvoie au « plus récent » des actes modifiant le plan pour la zone : chaque révision ou modification du PLU intéressant la zone déplace la date de référence. Dans l’affaire de l’Ain, la mise en compatibilité du PLU imposée par la déclaration d’utilité publique elle-même a fixé la date en février 2019, quelques mois avant l’expropriation, et donc avec un zonage déjà adapté au projet. L’expert vérifie l’historique des actes d’urbanisme de la zone, et retient le dernier devenu opposable, avec sa date de publication.
Usage effectif et terrain à bâtir, même date. L’arrêt du 1er mars écarte l’idée de deux dates différentes, l’une pour l’usage effectif du bien, l’autre pour sa qualification de terrain à bâtir. Quand la règle de la préemption s’applique, c’est à sa date que s’apprécient à la fois le zonage constructible et la desserte par les réseaux. Le rapport présente donc, à cette date unique, le classement, les possibilités légales de construction, les réseaux et l’accès, comme le décrit l’article sur la preuve des réseaux en ZAC.
Pourquoi la date change le prix. Un terrain classé agricole en 2011 et constructible en 2019 ne vaut pas la même chose selon la date retenue ; à l’inverse, un terrain constructible sous un ancien plan et gelé depuis vaut plus à la date ancienne. Les parties plaident souvent la date qui les arrange, et le juge tranche en droit. L’expert, lui, peut chiffrer aux deux dates quand la question est disputée, en indiquant pour chacune le zonage et les références, pour que le juge dispose de l’indemnité correspondant à la règle qu’il retiendra ; c’est la logique des indemnités alternatives que le Code de l’expropriation autorise.
La préemption elle-même obéit à la même date. Quand la collectivité préempte et saisit le juge de l’expropriation pour fixer le prix, la date de référence est celle de l’article L. 213-6, c’est-à-dire la même que celle que ces arrêts appliquent à l’expropriation d’un bien soumis au droit de préemption. Le guide pour une collectivité qui préempte et l’article sur le prix de préemption fixé d’après l’état du bien complètent ce point.
Ce que l’expert en retient
- Pour un bien soumis au droit de préemption urbain, hors zone d’aménagement différé, la date de référence est celle du dernier acte rendant opposable le PLU pour la zone, même si le bien est en ZAC.
- Cette date dérogatoire vaut pour l’usage effectif comme pour la qualification de terrain à bâtir.
- L’expert identifie d’abord le régime du bien, puis l’historique des actes d’urbanisme de la zone, avant de photographier le bien à la date retenue.
- Quand la date est disputée, le rapport chiffre aux dates en présence, avec le zonage de chacune.
- La préemption et l’expropriation d’un bien préemptable partagent la même date de référence.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission, son délai et son tarif. Le guide Collectivité : préemption, fixer un prix défendable et les termes date de référence, droit de préemption et juge de l’expropriation du lexique complètent cet article. Sur le même thème : Exproprié en ZAC : la preuve des réseaux pèse sur l’expropriant et Terrain à bâtir exproprié : seules les restrictions permanentes comptent. Les arrêts sont consultables sur Légifrance : n° 22-14.163 et n° 22-11.467.
Et maintenant
Un bien exproprié en ZAC ou en zone de préemption, et une date de référence qui change la qualification du terrain ?
Je détermine la date de référence applicable, ZAC, droit de préemption ou règle générale, je reconstitue le zonage et les réseaux à cette date et je chiffre le bien selon la qualification qui en résulte, pour le mémoire ou la négociation.
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