Deux propriétaires d’un terrain de Saint-Tropez, placé en emplacement réservé pour un espace vert, obligent la commune à l’acquérir : c’est le droit de délaissement. Le juge de l’expropriation fixe le prix en 1983 : 800 000 francs, soit 121 959 €. Vingt-cinq ans plus tard, la commune, qui a modifié les règles d’urbanisme et rendu le terrain constructible, le revend 5 320 000 €. L’héritière des vendeurs demande réparation. La Cour de cassation, le 18 avril 2019, juge qu’il n’y a pas de droit de rétrocession après un délaissement, mais que priver l’ancien propriétaire de toute indemnisation « porte une atteinte excessive au droit au respect des biens » garanti par le premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme. La cour de renvoi alloue 4 907 014,58 €, et le 10 juin 2021, par un second arrêt publié, la Cour rejette le pourvoi de la commune : la prescription quadriennale, invoquée trop tard, ne joue pas, et le contrôle de proportionnalité a déjà été fait. Pour l’expert, ces deux arrêts ouvrent une mission de valeur à deux dates, sous deux régimes d’urbanisme.
Les faits
MM. [I] et [G] sont propriétaires d’une parcelle située dans un emplacement réservé par le plan d’occupation des sols, destiné à des espaces verts. Ils mettent la commune en demeure de l’acquérir en application de l’ancien article L. 123-9 du Code de l’urbanisme. Aucun accord n’intervenant sur le prix, un jugement du 20 septembre 1982 ordonne le transfert de propriété et un arrêt du 8 novembre 1983 fixe le prix à 800 000 francs. Le terrain reste vingt ans à l’état d’espace vert ouvert au public, puis sert de jardin d’enfants de 2002 à 2008. Le 22 décembre 2008, la commune le revend 5 320 000 € à une personne privée, après l’avoir rendu constructible ; un permis de construire est délivré le 18 octobre 2011.
Le 29 octobre 2013, l’ayant droit des vendeurs assigne la commune en dommages-intérêts. La cour d’appel d’Aix-en-Provence, le 28 septembre 2017, rejette : pas de rétrocession possible après un délaissement, et pas de déclaration d’utilité publique. Après cassation, la cour d’appel de Lyon, le 19 novembre 2019, condamne la commune à 4 907 014,58 €. La commune se pourvoit à nouveau.
La décision
Le premier arrêt (Cass. 3e civ., 18 avril 2019, n° 18-11.414, publié au bulletin) confirme d’abord que le délaissement, « constituant une réquisition d’achat à l’initiative du propriétaire du bien, ne permet pas au cédant de solliciter la rétrocession », et qu’à défaut de déclaration d’utilité publique l’ancienne propriétaire « ne pouvait pas prétendre à la rétrocession du terrain, ni à une indemnité compensatrice » sur le fondement du Code de l’expropriation. Mais, au visa de l’article 1er du premier protocole additionnel, il casse : la mesure, « en ce qu’elle prive de toute indemnisation consécutive à l’absence de droit de rétrocession le propriétaire ayant exercé son droit de délaissement sur le bien mis en emplacement réservé et donc inconstructible, puis revendu après avoir été déclaré constructible, constitue une ingérence » ; la commune, « sans maintenir l’affectation du bien à la mission d’intérêt général ayant justifié sa mise en réserve, a modifié les règles d’urbanisme avant de revendre le terrain, qu’elle a rendu constructible, à une personne privée, moyennant un prix de 5 320 000 euros » ; « en dépit du délai de plus de vingt-cinq années séparant les deux actes, la mesure contestée porte une atteinte excessive au droit au respect des biens ».
Le second arrêt (Cass. 3e civ., 10 juin 2021, n° 19-25.037, publié au bulletin) rejette le pourvoi de la commune. La demande, « résultant de la privation de la plus-value née de la revente de ses parcelles, portait sur une créance soumise à la prescription quadriennale » de la loi du 31 décembre 1968, mais la commune ne l’a invoquée que devant la cour de renvoi, trop tard. Quant au montant, « dès lors que la Cour de cassation a opéré elle-même un contrôle de proportionnalité, le moyen, qui tend à remettre en cause le contrôle de proportionnalité surabondamment exercé par la cour d’appel de renvoi, est inopérant ».
Ce que cela change pour l’évaluation
Le préjudice est la plus-value dont le cédant a été privé. La Cour le nomme ainsi : « la privation de la plus-value née de la revente ». Sa mesure est l’écart entre ce que le terrain valait, rendu constructible, au jour de la revente, et ce que le propriétaire a reçu, apprécié en valeur à cette même date. Le rapport reconstitue donc deux valeurs : celle du terrain inconstructible en emplacement réservé, à la date de la cession, et celle du terrain constructible à la date de la revente, avec les règles d’urbanisme applicables à chacune. Le prix de revente, 5 320 000 €, est une référence forte mais pas une évidence : il se contrôle par comparaison et par bilan promoteur, parce qu’un prix négocié entre une commune et un opérateur peut s’écarter de la valeur. Le lexique décrit le bilan promoteur et la date de référence.
L’indexation du prix reçu compte. Comparer 121 959 € de 1983 et 5 320 000 € de 2008 sans correction serait faux : le prix reçu s’exprime en valeur 2008, par un indice de prix immobiliers ou, à défaut, par l’indice du coût de la construction ou l’inflation, et le rapport dit lequel il retient et pourquoi. C’est ce qui distingue une plus-value réelle d’un simple effet monétaire. Le montant alloué par la cour de renvoi, 4 907 014,58 €, montre que l’essentiel de l’écart tenait au changement de constructibilité, non à l’érosion monétaire.
Rétrocession et plus-value : deux mécanismes, une même question de dates. Après une expropriation, la rétrocession de l’article L. 421-1 permet de récupérer le bien s’il n’a pas reçu sa destination dans les cinq ans ; quand elle est devenue impossible, la plus-value se calcule entre deux dates, comme le montre l’article sur la rétrocession impossible. Après un délaissement, il n’y a pas de rétrocession, mais le protocole 1 conduit à une indemnité fondée sur la même idée : la collectivité ne conserve pas la plus-value d’un reclassement qu’elle a elle-même décidé. L’expert distingue les deux fondements, mais il chiffre de la même manière : valeur à la revente moins valeur reçue, actualisée.
La date de référence à la cession n’est pas discutée ici. Le prix de 1983 a été fixé selon l’usage effectif et les règles d’urbanisme d’alors, terrain inconstructible en emplacement réservé, comme le veut la date de référence. L’article sur la date de référence en ZAC et sous droit de préemption décrit ce mécanisme ; l’article sur les trois arrêts du printemps 2026 traite de la réserve foncière. Ces règles protègent la collectivité au moment de l’achat ; les arrêts de 2019 et 2021 protègent le propriétaire au moment de la revente.
Un délai à surveiller. La créance contre la commune se prescrit par quatre ans à compter du premier jour de l’année suivant la revente ; ici la commune a oublié de l’invoquer en première instance. L’expert saisi d’un tel dossier signale la date de la revente et celle du permis, parce qu’une évaluation n’a d’utilité que si l’action est encore ouverte. Le guide Collectivité et préemption : fixer un prix défendable décrit ces dossiers du côté des collectivités.
Sans action en rétrocession, pas de plus-value. L’indemnisation sous le premier protocole suppose que le propriétaire n’ait pas eu d’autre voie. Par un arrêt publié du 19 mars 2020 (Cass. 3e civ., n° 19-13.648), la Cour a jugé que « l’exproprié n’ayant pas exercé l’action en rétrocession qui lui était ouverte, dans les délais et les conditions prévus par la loi, ne dispose pas d’une action en indemnisation de la privation de la plus-value acquise par le bien non affecté à la destination prévue par la déclaration d’utilité publique, dès lors que, en raison de sa propre inaction, il ne subit aucune charge excessive ». L’exproprié qui pouvait demander la rétrocession et ne l’a pas fait ne peut donc réclamer la plus-value ; l’ancien propriétaire délaissant, lui, n’avait pas cette voie.
Sorti de la ZAC, plus de délaissement. Par un arrêt publié du 21 décembre 2017 (Cass. 3e civ., n° 16-26.564), la Cour a approuvé le rejet d’une demande de délaissement d’un immeuble que la commune avait exclu du périmètre de la ZAC par une délibération publiée avant le jugement, la cour d’appel ayant « exactement retenu que, pas plus que sa création, la modification de la ZAC ne nécessitait une modification préalable du PLU ». Et par un arrêt publié du 29 juin 2017 (n° 16-14.622), elle a jugé que la renonciation à la préemption n’est pas tardive tant que le jugement fixant le prix, frappé d’appel, n’est pas définitif. L’article sur la préemption en 2017 présente ces arrêts.
Ce que l’expert en retient
- Après un délaissement, il n’y a pas de droit de rétrocession, même si le terrain n’a pas reçu sa destination.
- Mais la commune qui rend le terrain constructible et le revend cher, sans maintenir l’affectation d’intérêt général, doit indemniser l’ancien propriétaire au titre du droit au respect des biens.
- Le préjudice est la privation de la plus-value née de la revente : valeur du terrain constructible à la revente, moins le prix reçu actualisé.
- Le rapport établit les deux valeurs aux deux dates, sous les règles d’urbanisme de chaque époque, et contrôle le prix de revente par comparaison et bilan promoteur.
- La créance se prescrit par quatre ans ; la prescription doit être invoquée dès la première instance.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission, son délai et son tarif. Le guide Collectivité et préemption : fixer un prix défendable et les termes expropriation, date de référence et bilan promoteur du lexique complètent cet article. Sur le même thème : Rétrocession impossible : la plus-value entre deux dates et Expropriation : travaux prescrits, tantièmes et réserve foncière. Les arrêts sont consultables sur Légifrance : n° 18-11.414 et n° 19-25.037.
Et maintenant
Un terrain cédé à une collectivité sous emplacement réservé, puis reclassé et revendu, et une plus-value à établir ?
Je reconstitue la valeur du terrain à la cession et à la revente, selon les règles d'urbanisme applicables à chaque date, et je chiffre la plus-value dont l'ancien propriétaire a été privé, pour le juge ou la négociation avec la collectivité.
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