En 1969, une propriétaire déclare vouloir vendre sa parcelle agricole ; l’État la préempte au prix qu’elle accepte, puis le terrain passe de main en main jusqu’à des acquéreurs privés. Elle soutient qu’il n’a jamais servi à l’opération prévue : peut-elle obtenir la plus-value perdue au nom du droit au respect de ses biens ? Non, répond la troisième chambre civile de la Cour de cassation dans un arrêt publié du 6 octobre 2016 : le code de l’urbanisme alors applicable n’imposait pas de lui proposer la rétrocession du terrain, aucune faute n’était établie et la propriétaire avait elle-même pris l’initiative de céder. Pour l’expert, la chronologie et le fondement de la demande précèdent tout chiffrage.
Les faits
En 1969, la propriétaire d’une parcelle à usage agricole située dans une zone d’aménagement différé, périmètre soumis à un droit de préemption public, adresse à l’État une déclaration d’intention d’aliéner. L’État exerce son droit de préemption et acquiert la parcelle pour un prix accepté par la venderesse. En 1982, l’État cède la parcelle à la Société d’aménagement du Biterrois et de son littoral (Sebli), qui la revend en 1999 à la commune d’Agde ; en 2003, la commune la revend à des acquéreurs privés, les consorts Y…
En 2004, l’ancienne propriétaire, faisant valoir que la parcelle n’a pas été affectée à l’opération d’urbanisme pour laquelle elle avait été préemptée, assigne l’État, la Sebli et la commune d’Agde en rétrocession, c’est-à-dire pour que le terrain lui revienne, et, subsidiairement, en paiement de dommages-intérêts. Après une première cassation (Cass. 3e civ., 14 décembre 2011, n° 08-18.711), la cour d’appel de Nîmes, statuant sur renvoi, rejette sa demande indemnitaire par un arrêt du 21 mai 2015.
L’ancienne propriétaire se pourvoit. Selon elle, l’opération, destinée à lutter contre la spéculation immobilière, n’a jamais connu de commencement d’exécution, le terrain est passé à une personne privée après quatre mutations sans que la rétrocession lui soit proposée, et sa valeur a été multipliée par trente. Elle reproche à la cour d’appel de n’avoir pas recherché si ces circonstances caractérisaient une atteinte disproportionnée à son droit au respect de ses biens, garanti par l’article 1er du Protocole n° 1 à la Convention européenne des droits de l’homme.
La décision
La Cour de cassation rejette le pourvoi (Cass. 3e civ., 6 octobre 2016, n° 15-25.154, publié au bulletin). Elle s’appuie sur trois motifs de la cour d’appel : un point de droit exactement retenu, une appréciation souveraine et un fait relevé. Celle-ci a retenu, « par des motifs non critiqués, exactement qu’aucune disposition du code de l’urbanisme alors applicable n’imposait au titulaire du droit de préemption et aux acquéreurs successifs de proposer la rétrocession du bien préempté à l’ancien propriétaire ». Elle a retenu souverainement « qu’aucune faute n’était caractérisée à l’encontre de l’Etat, de la Sebli ou de la commune d’Agde ». Elle a enfin relevé que l’ancienne propriétaire « avait pris l’initiative de céder son terrain », ce dont la Cour déduit que « la perte de la plus-value générée par celui-ci après l’exercice du droit de préemption ne saurait constituer une atteinte portée aux droits du propriétaire initial protégés par l’article premier du premier protocole additionnel à la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ».
Dès lors, la cour d’appel, « qui n’était pas tenue de procéder à une recherche ni de répondre à des conclusions que ses constatations rendaient inopérantes, a légalement justifié sa décision en rejetant la demande de dommages-intérêts ».
L’arrêt ne se prononce ni sur l’affectation effective de la parcelle, ni sur sa valeur : la solution tient à ces trois motifs. Elle est aussi liée au code « alors applicable » : pour une préemption plus récente, les textes en vigueur sont à vérifier.
Ce que cela change pour l’évaluation
Le fondement avant le chiffre. L’expert consulté sur une plus-value perdue après une préemption commence par reconstituer les faits : qui a pris l’initiative de la vente, si le prix a été accepté ou fixé par le juge, quelles mutations ont suivi, à quelles dates et à quels prix, quelles décisions d’urbanisme ont changé la destination du terrain. Tirés des actes, ces éléments permettent à l’avocat d’apprécier la demande avant toute évaluation complète.
Préemption et délaissement : deux arrêts à articuler. Le 18 avril 2019, la Cour a jugé excessive l’atteinte au droit au respect des biens dans une affaire de délaissement, autre cession voulue par le propriétaire. La commune avait acquis un terrain placé en emplacement réservé, donc inconstructible ; sans maintenir son affectation d’intérêt général, elle l’avait ensuite rendu constructible et revendu 5 320 000 € à une personne privée (voir le terrain délaissé revendu constructible). Plus récent, cet arrêt montre que l’initiative du propriétaire n’exclut pas à elle seule toute indemnisation au titre du Protocole n° 1. Celui de 2016 reste attaché à ses propres motifs : initiative de céder (déclaration d’intention d’aliéner, prix accepté), aucune obligation de proposer la rétrocession, aucune faute. Pour un terrain exproprié en réserve foncière, un arrêt du 12 mars 2026 ne répare la plus-value perdue qu’à défaut de motif d’utilité publique justifiant la non-réalisation de l’opération.
Ni expropriation annulée, ni rétrocession légale. Si l’expropriation est annulée et les parcelles non restituables, la plus-value perdue est due, mesurée au jour du constat d’impossibilité, selon l’arrêt du 30 juin 2016 sur l’expropriation annulée. Si l’exproprié dispose du droit de rétrocession prévu par le code de l’expropriation et que celle-ci est devenue impossible, la plus-value court de l’assignation à la reconnaissance du droit (voir la rétrocession impossible). Rien de tel ici : ni annulation, ni texte imposant la rétrocession.
Une plus-value se décompose. Ce qui suit relève de la méthode de l’expert, l’arrêt ne posant aucune règle de mesure. Dans un autre dossier, les dates d’une plus-value dépendent du fondement de la demande, comme le montrent les deux solutions qui précèdent ; pour le délaissement, l’arrêt de 2019 a laissé la mesure à la cour de renvoi. Le rapport compare des valeurs datées, chacune selon l’usage du terrain, l’urbanisme et le marché de sa date, et actualise tout prix reçu par un indice qu’il justifie. Le coefficient de trente avancé par l’ancienne propriétaire, que l’arrêt ne vérifie pas, peut mêler érosion monétaire, évolution du marché foncier et, le cas échéant, changement de destination ; le rapport sépare ces effets.
Ce que l’expert en retient
- Terrain préempté sous le code alors applicable, revendu sans faute ni obligation de proposer la rétrocession : pas de plus-value perdue pour le vendeur qui a pris l’initiative de céder.
- La Cour statue sans examiner la valeur ; le rapport commence par la chronologie des mutations, des prix et des décisions d’urbanisme.
- Depuis l’arrêt de 2019 sur le délaissement, l’initiative du propriétaire ne suffit pas à elle seule à écarter toute indemnisation ; les faits de chaque dossier décident.
- Ailleurs, une plus-value se chiffre aux dates que retient le fondement de la demande ; le rapport distingue l’effet monétaire, le marché et le changement de destination.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission, son délai et son tarif. Le guide Commune ou EPF : préempter à un prix qui tienne devant le juge et les termes droit de préemption, valeur vénale et date de valeur du lexique complètent cet article. Les deux autres arrêts de 2016 sont commentés à part : Expropriation annulée, bien non restituable : plus-value perdue et Cession amiable après DUP : le sous-locataire a droit à indemnité. Sur le même thème : Terrain délaissé revendu constructible : plus-value à indemniser et Rétrocession impossible : la plus-value entre deux dates. L’arrêt est consultable sur Légifrance.
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