Un propriétaire dont le terrain est gelé par un emplacement réservé peut obliger la collectivité à l’acheter : c’est le droit de délaissement. Si la commune rend ensuite ce terrain constructible et le revend beaucoup plus cher, l’ancien propriétaire, qui n’a aucun droit de rétrocession (le droit de racheter le bien qui n’a pas reçu sa destination), peut-il obtenir réparation ? Oui, répond la troisième chambre civile de la Cour de cassation dans un arrêt publié du 18 avril 2019 : le priver de toute indemnisation « porte une atteinte excessive au droit au respect des biens ». Pour l’expert, le dossier se joue sur deux valeurs, à deux dates.
Les faits
Deux propriétaires d’une parcelle de terre à Saint-Tropez, placée en emplacement réservé par le plan d’occupation des sols pour l’implantation d’espaces verts, mettent la commune en demeure de l’acquérir, selon la procédure de délaissement alors prévue par l’article L. 123-9 du Code de l’urbanisme. Faute d’accord sur le prix, un jugement du juge de l’expropriation du 20 septembre 1982 ordonne le transfert de propriété et un arrêt du 8 novembre 1983 fixe le prix d’acquisition. La cession se fait moyennant 800 000 francs, soit 121 959,21 €.
Le 22 décembre 2008, après avoir modifié les règles d’urbanisme et rendu le terrain constructible, la commune le revend 5 320 000 € à une personne privée ; un permis de construire suit le 18 octobre 2011. L’ayant droit des propriétaires d’origine assigne la commune en paiement de dommages-intérêts. La cour d’appel d’Aix-en-Provence, le 28 septembre 2017, confirme la recevabilité de son action mais rejette sa demande. Son pourvoi invoque un droit de rétrocession puis, dans un argument nouveau admis car purement juridique, le droit au respect des biens.
La décision
La Cour de cassation casse l’arrêt, sauf sur la recevabilité de l’action, et renvoie l’affaire devant la cour d’appel de Lyon (Cass. 3e civ., 18 avril 2019, n° 18-11.414, publié au bulletin).
Pas de rétrocession. La Cour rappelle avoir jugé que l’exercice du droit de délaissement, « constituant une réquisition d’achat à l’initiative du propriétaire du bien, ne permet pas au cédant de solliciter la rétrocession de ce bien » sur le fondement de l’article L. 12-6 du Code de l’expropriation, alors applicable. La cour d’appel avait relevé qu’« il n’était pas établi qu’un arrêté d’utilité publique de l’acquisition ait été pris par l’autorité administrative » ; or une cession amiable précédée d’une déclaration d’utilité publique peut, selon la jurisprudence que rappelle la Cour, ouvrir la rétrocession. La cour d’appel a donc « exactement retenu » que l’ayant droit « ne pouvait pas prétendre à la rétrocession du terrain, ni à une indemnité compensatrice » sur ce fondement.
Mais une atteinte excessive au droit au respect des biens. Au visa de l’article 1er du premier protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l’homme, la Cour retient que la parcelle délaissée « constitue un bien protégé ». La mesure qui prive de toute indemnisation le propriétaire ayant délaissé un bien « mis en emplacement réservé et donc inconstructible, puis revendu après avoir été déclaré constructible » constitue, selon la Cour, une ingérence dans l’exercice de ce droit. Cette ingérence poursuit un but légitime : permettre à la personne publique de disposer sans contrainte de délai d’un bien que son propriétaire l’a obligée à acquérir.
Reste la proportionnalité, que la Cour apprécie elle-même. La commune, « sans maintenir l’affectation du bien à la mission d’intérêt général ayant justifié sa mise en réserve, a modifié les règles d’urbanisme avant de revendre le terrain, qu’elle a rendu constructible, à une personne privée, moyennant un prix de 5 320 000 euros ». Dès lors, « en dépit du délai de plus de vingt-cinq années séparant les deux actes, la mesure contestée porte une atteinte excessive au droit au respect des biens » de l’ayant droit, et la cour d’appel, en rejetant sa demande de dommages-intérêts, a violé le texte.
Le principe, pas la mesure. Les motifs ne fixent ni le montant ni le mode de calcul de l’indemnité, laissés à la cour de renvoi ; le titrage au Bulletin vise toutefois la « Perte de la plus-value générée par le terrain réservé ». La suite du litige, sur la prescription quadriennale et le contrôle de proportionnalité, est commentée dans Plus-value perdue après délaissement : prescription quadriennale.
Ce que cela change pour l’évaluation
Des faits de valeur dans la balance. L’atteinte a été jugée excessive au vu de faits précis : terrain acquis inconstructible, affectation d’intérêt général abandonnée, reclassement décidé par la commune elle-même, revente à une personne privée pour plus de quarante fois les 121 959,21 € reçus, en valeur nominale. Le rapport documente chacun de ces points, actes et documents d’urbanisme à l’appui.
Deux valeurs, à deux dates. L’indemnité reste à mesurer. Le prix de cession a été fixé judiciairement, par un arrêt du 8 novembre 1983, selon les règles d’évaluation et d’urbanisme de l’époque, que le rapport reconstitue à partir de cet arrêt. La valeur à la revente s’établit pour un terrain constructible, avec le zonage et les références de marché de cette date. Le prix reçu est exprimé à cette même date par un indice que le rapport désigne et justifie, puis l’écart se décompose : érosion monétaire, évolution du marché foncier, changement de constructibilité.
Le prix de revente se contrôle. Les 5 320 000 € sont une référence forte, mais un prix convenu avec une collectivité peut comporter des conditions propres à l’opération : le rapport le confronte aux ventes de terrains comparables et à un bilan promoteur.
Des solutions voisines qui se concilient. L’exproprié dont la rétrocession est devenue impossible obtient une plus-value mesurée entre deux dates, comme l’explique l’article Rétrocession impossible : la plus-value entre deux dates, sauf, selon un arrêt publié du 19 mars 2020 (n° 19-13.648), s’il n’a pas exercé l’action en rétrocession ; l’ancien propriétaire qui avait usé du délaissement n’avait pas cette voie. En 2016, la venderesse d’un terrain préempté, qui avait pris l’initiative de céder, n’a rien obtenu : Terrain préempté puis revendu : pas de plus-value pour le vendeur. En 2019, la Cour relève pourtant que le délaissement est une réquisition d’achat à l’initiative du propriétaire, et retient malgré cela une atteinte excessive. Enfin, sur une réserve foncière, un arrêt du 12 mars 2026 écarte la plus-value perdue quand un motif d’utilité publique justifie la non-réalisation de l’opération : Réserve foncière : attente justifiée, pas de plus-value perdue. En 2019, au contraire, l’affectation avait été abandonnée.
Ce que l’expert en retient
- Après un délaissement, réquisition d’achat à l’initiative du propriétaire, le cédant ne peut pas demander la rétrocession.
- La commune qui abandonne l’affectation d’intérêt général, rend le terrain constructible et le revend à une personne privée à un prix très supérieur doit indemniser l’ancien propriétaire, même lorsque la revente intervient plus de vingt-cinq ans après la cession.
- L’arrêt tranche le principe, pas la mesure : le rapport établit la valeur à la cession et à la revente, sous les règles d’urbanisme de chaque date.
- Le prix reçu s’actualise par un indice justifié, et le prix de revente se contrôle par comparaison et bilan promoteur.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission et son tarif. Le guide Commune ou EPF : préempter à un prix qui tienne devant le juge et les termes expropriation, date de valeur et bilan promoteur du lexique complètent cet article. Suite du même litige : Plus-value perdue après délaissement : prescription quadriennale. Sur le même thème : Terrain préempté puis revendu : pas de plus-value pour le vendeur et Délaissement en ZAC : le bien exclu du périmètre perd ce droit. L’arrêt est consultable sur Légifrance.
Et maintenant
Un terrain cédé à la commune par délaissement, puis rendu constructible et revendu ?
Je reconstitue la valeur du terrain à la cession et à la revente, selon les règles d'urbanisme applicables à chaque date, et je chiffre l'écart avec le prix reçu actualisé, pour le juge ou pour la négociation avec la collectivité.
Devis gratuit, par email ou par téléphone. Aucun engagement avant acceptation du devis. Honoraires jamais indexés sur la valeur du bien (Charte de l’expertise, Titre I, §2.1).
