Un propriétaire dont le terrain est figé par un emplacement réservé oblige la commune à l’acheter ; des années plus tard, la commune le rend constructible et le revend beaucoup plus cher. Un arrêt du 18 avril 2019 a admis qu’il soit indemnisé de la plus-value perdue ; restait à savoir quel délai s’applique, et jusqu’à quand la commune peut l’opposer. L’arrêt publié de la troisième chambre civile du 10 juin 2021 répond : la prescription quadriennale des créances publiques, à invoquer avant que le premier juge statue au fond. Pour l’expert, la chronologie du dossier devient une pièce de la mission.
Les faits
Deux propriétaires d’une parcelle placée en emplacement réservé par le plan d’occupation des sols, pour l’implantation d’espaces verts, mettent la commune en demeure de l’acquérir selon la procédure de délaissement alors prévue par l’article L. 123-9 du Code de l’urbanisme. Faute d’accord, un jugement du 20 septembre 1982 ordonne le transfert de propriété et un arrêt du 8 novembre 1983 fixe le prix à 800 000 francs, soit 121 959,21 €. Le 22 décembre 2008, la commune revend le terrain, qu’elle a entre-temps rendu constructible en modifiant les règles d’urbanisme, à une personne privée pour 5 320 000 €. Un permis de construire est délivré le 18 octobre 2011.
Le 29 octobre 2013, celle qui est venue aux droits des deux propriétaires assigne la commune en dommages-intérêts. Sa demande est rejetée par la cour d’appel d’Aix-en-Provence le 28 septembre 2017. Le 18 avril 2019 (n° 18-11.414), la Cour de cassation casse cet arrêt, sauf sur la recevabilité de l’action de l’ayant droit en cette qualité, au nom du droit au respect des biens, comme l’explique l’article sur le terrain délaissé revendu constructible. Sur renvoi, la cour d’appel de Lyon, le 19 novembre 2019, déclare la demande recevable et condamne la commune à payer 4 907 014,58 €. Selon le pourvoi, elle a traité la créance comme une créance civile soumise à la prescription de cinq ans de l’article 2224 du Code civil.
La commune se pourvoit. Elle invoque la prescription de quatre ans des créances sur les collectivités publiques, prévue par la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968, et soutient que l’atteinte à la propriété n’était pas disproportionnée, le terrain étant selon elle resté vingt ans un espace vert ouvert au public, puis un jardin d’enfants de 2002 à 2008.
La décision
La Cour de cassation rejette le pourvoi (Cass. 3e civ., 10 juin 2021, n° 19-25.037, publié au bulletin).
Sur la prescription, elle part de l’article 7, alinéa 1, de la loi du 31 décembre 1968 : « la prescription quadriennale doit être invoquée avant que la juridiction saisie du litige en première instance se soit prononcée sur le fond ». Elle qualifie ensuite la créance : la demande indemnitaire, « résultant de la privation de la plus-value née de la revente de ses parcelles, portait sur une créance soumise à la prescription quadriennale de l’article 1, alinéa 1, de la loi précitée ». Sur la nature du délai, la commune avait donc raison, et les motifs de la cour d’appel sont « justement critiqués ». Mais « la commune ne s’est prévalue de la prescription quadriennale que devant la cour d’appel de renvoi » : l’action était recevable. Par ce motif de pur droit, substitué à ceux de la cour d’appel, la Cour corrige le raisonnement sans changer le résultat.
Sur la proportionnalité, la Cour rappelle que son arrêt de 2019 a déjà jugé que la privation de toute indemnisation portait une atteinte excessive au droit au respect des biens, « en dépit du très long délai séparant les deux actes ». D’où la réponse : « Dès lors que la Cour de cassation a opéré elle-même un contrôle de proportionnalité, le moyen, qui tend à remettre en cause le contrôle de proportionnalité surabondamment exercé par la cour d’appel de renvoi, est inopérant ». Autrement dit, l’atteinte excessive ayant été jugée par la Cour de cassation elle-même en 2019, la critique du contrôle refait en surplus à Lyon, même fondée, ne pouvait pas conduire à la cassation. Les deux autres moyens sont écartés sans motivation spéciale ; la condamnation est maintenue.
L’arrêt ne dit pas à partir de quelle date le délai de quatre ans courait, ni si la demande de 2013 aurait été prescrite si la commune avait soulevé la prescription à temps : la question ne se posait plus.
Ce que cela change pour l’évaluation
Une créance publique, pas une créance civile. La plus-value perdue réclamée à une commune relève de la loi du 31 décembre 1968 : quatre ans à compter du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis. La date d’acquisition des droits, que l’arrêt laisse ouverte, est une question de droit que le rapport ne tranche pas ; il en fournit les éléments : dates de la cession, du changement des règles d’urbanisme, de la revente et du permis. Pour un périmètre de protection rapprochée de captage, la Cour a fait courir ce délai, en 2025, du premier jour de l’année suivant celle où les propriétaires ont connu, ou auraient dû connaître, les restrictions d’usage. Cette règle vaut pour cette servitude ; l’arrêt de 2021 rappelle, pour toute créance soumise à la prescription quadriennale, jusqu’à quand elle peut être opposée. Aucun des deux ne fixe le point de départ propre à la plus-value perdue après délaissement.
Le moment compte autant que la durée. Non invoquée avant le jugement de première instance sur le fond, la prescription ne peut plus l’être en appel ni après cassation. Engagée en 2013, l’affaire s’achève en 2021 après deux arrêts de la Cour de cassation : le rapport doit rester lisible d’une instance à l’autre, avec des dates de valeur, des références et des indices explicites.
Le principe d’indemnisation acquis, le montant reste à justifier. L’arrêt de 2021 nomme le préjudice, « la privation de la plus-value née de la revente », et maintient la condamnation à 4 907 014,58 € sans en discuter le calcul. La Cour ne fixant pas la méthode, le rapport expose et justifie la sienne : il reconstitue la valeur du terrain à la cession et à la revente, chacune selon les règles d’urbanisme et les références de marché de son époque, et désigne l’indice retenu pour actualiser le prix reçu.
Un fondement à vérifier d’abord. Délaissement, rétrocession impossible après expropriation, revente d’un terrain préempté : chaque fondement a ses règles et ses dates d’évaluation, que l’article sur le terrain délaissé revendu constructible met en regard.
Ce que l’expert en retient
- La plus-value perdue réclamée à une commune après un délaissement relève de la prescription quadriennale, non de la prescription civile de cinq ans.
- Cette prescription doit être invoquée avant que le premier juge statue au fond ; soulevée sur renvoi, elle vient trop tard.
- Le point de départ du délai n’est pas fixé : le rapport consigne les dates utiles sans trancher la question juridique.
- Quand la Cour de cassation a elle-même contrôlé la proportionnalité, la cour de renvoi n’a pas à le refaire, et le moyen qui critique ce contrôle surabondant est inopérant.
- L’arrêt maintient le montant alloué sans fixer de méthode de calcul : le rapport expose et justifie la sienne.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission, son délai et son tarif. Le guide Commune ou EPF : préempter à un prix qui tienne devant le juge et les termes expropriation, date de valeur et valeur vénale du lexique complètent cet article. Le principe de l’indemnisation est commenté dans Terrain délaissé revendu constructible : plus-value à indemniser. Sur le même thème : Périmètre de captage : l’indemnité court de la restriction connue et Rétrocession impossible : la plus-value entre deux dates. L’arrêt est consultable sur Légifrance.
Et maintenant
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