Une parcelle est expropriée alors que le plan de prévention des risques d’inondation la classe en zone rouge, inconstructible. Le plan est pourtant en révision, et les services de l’État ont annoncé, avant la date de référence, qu’elle passerait en zone verte. Faut-il l’indemniser comme un terrain à bâtir ? Pas sur la foi de ce projet, répond la troisième chambre civile de la Cour de cassation dans un arrêt publié du 8 juin 2023 : le projet de révision n’avait pas modifié le plan approuvé, seul annexé au plan local d’urbanisme. Pour l’expert, la qualification se lit dans les documents en vigueur, non dans ceux qui s’annoncent.
Les faits
La société publique locale La Fabrique de Bordeaux Métropole fait exproprier à son profit une parcelle appartenant à une particulière. Le point tranché par la Cour porte sur une bande de terrain détachée de cette parcelle, que le pourvoi décrit comme la partie du terrain détachée de la construction.
Cette bande est en zone rouge du plan de prévention des risques d’inondation (PPRI) approuvé. Le plan est en révision : par un « porter à connaissance » du 20 juillet 2016, document par lequel l’État transmet à la collectivité les informations utiles à l’urbanisme, ses services classent la parcelle en zone verte du PPRI, de faible aléa d’inondation.
La cour d’appel de Bordeaux, par un arrêt du 27 janvier 2022, fixe les indemnités revenant à l’expropriée et qualifie la bande de terrain à bâtir, au motif qu’« il convient de tenir compte de cette information antérieure à la date de référence ».
L’expropriante se pourvoit : à la date de référence, la parcelle était en zone rouge inconstructible, et le porter à connaissance, « qui n’alertait pas sur un accroissement du risque », ne pouvait remettre en cause le plan toujours en vigueur. L’arrêt de cassation n’indique ni la surface de la bande, ni la date de référence, ni le montant des indemnités.
La décision
La Cour de cassation casse l’arrêt en toutes ses dispositions, au visa de l’article L. 322-3 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique (Cass. 3e civ., 8 juin 2023, n° 22-13.855, publié au bulletin). Les autres griefs sont écartés sans décision spécialement motivée.
Elle rappelle que la qualification de terrains à bâtir est réservée aux terrains qui, en règle générale un an avant l’ouverture de l’enquête publique, sont « situés dans un secteur désigné comme constructible par un plan d’occupation des sols, un plan local d’urbanisme, un document d’urbanisme en tenant lieu ou par une carte communale ».
Elle censure ensuite la cour d’appel, qui a statué ainsi « alors que le projet de révision du plan de prévention des risques naturels porté à la connaissance de la métropole n’avait pas eu pour effet de modifier la teneur du plan de prévention des risques naturels approuvé, classant la parcelle expropriée en zone inconstructible, qui seul était annexé au plan local d’urbanisme ».
Le résumé de l’arrêt publié en donne la portée générale : pour qualifier une parcelle de terrain à bâtir, le juge de l’expropriation ne peut pas se fonder sur un projet de révision du plan de prévention des risques (PPR) porté à la connaissance de la commune ou du groupement compétent par les services de l’État, mais ni approuvé ni annexé au plan local d’urbanisme. L’affaire est renvoyée devant la cour d’appel de Toulouse, à qui il revient de fixer les indemnités ; la Cour ne dit pas comment évaluer la bande.
Ce que cela change pour l’évaluation
Le plan approuvé fait la qualification. Le plan de prévention des risques approuvé, annexé au plan local d’urbanisme, fait partie de ce que l’expert lit pour vérifier qu’un terrain est en secteur constructible : c’est son classement en zone inconstructible que la Cour oppose à la cour d’appel, malgré le projet de révision en cours, qui n’était ni approuvé ni annexé au plan local d’urbanisme. Le rapport cite le plan en vigueur à la date de référence, avec sa date d’approbation, et mentionne les projets connus, révision prescrite ou porter à connaissance, pour les écarter expressément de la qualification.
L’arrêt ne distingue pas selon le sens de la révision. Le pourvoi soulignait que le porter à connaissance n’annonçait pas un risque accru. La Cour ne reprend pas cet argument : son motif tient au seul fait que le projet n’avait pas modifié le plan approuvé. Le cas inverse, un risque aggravé signalé sur un terrain constructible selon le plan en vigueur, n’est pas tranché ; l’expert qui le rencontre le signale au juge, pièces à l’appui, sans présumer de la solution.
La qualification commande les références. Un terrain qui n’est pas à bâtir s’évalue selon son usage effectif à la date de référence (article L. 322-2 du code de l’expropriation), par exemple jardin, terrain d’agrément ou dépendance d’une maison (l’arrêt ne précise pas l’usage de la bande), avec des références de terrains non constructibles placés dans une situation comparable, notamment face au risque d’inondation. L’écart au mètre carré avec un terrain à bâtir du même secteur est en général important : la qualification se règle avant tout chiffrage et, quand elle est disputée, le rapport peut présenter la valeur selon chacune des deux, le choix de droit revenant au juge.
Qualification et restrictions : deux questions distinctes. L’arrêt porte sur la qualification de terrain à bâtir (article L. 322-3). Savoir quelles servitudes et restrictions administratives diminuent la valeur d’un terrain qui, lui, est à bâtir relève de l’article L. 322-4 ; la même chambre l’a jugé le 28 septembre 2023 pour un périmètre d’attente provisoire, décision commentée dans Terrain exproprié : seules les restrictions permanentes comptent.
La desserte et la date. Le terrain à bâtir suppose aussi une desserte par une voie d’accès et des réseaux suffisants, dont la preuve en zone d’aménagement concerté a ses propres règles. Et la date à laquelle se lit le plan n’est pas toujours un an avant l’enquête : sous droit de préemption urbain, hors zone d’aménagement différé, c’est celle du dernier acte du plan local d’urbanisme devenu opposable pour la zone (Terrain à bâtir et préemption : une même date de référence), qu’un acte redessinant seulement le périmètre de la zone ne déplace pas.
Ce que l’expert en retient
- Une parcelle classée en zone inconstructible par le plan de prévention des risques approuvé, annexé au plan local d’urbanisme, n’est pas un terrain à bâtir.
- Un projet de révision porté à connaissance avant la date de référence, mais ni approuvé ni annexé au PLU, ne modifie pas ce classement.
- Le rapport cite les documents en vigueur à la date de référence, avec leurs dates, et écarte expressément les projets.
- La qualification se tranche avant tout chiffrage : elle commande le choix des références, terrains à bâtir ou terrains évalués selon leur usage effectif.
- La qualification (article L. 322-3) et la prise en compte des restrictions dans la valeur du terrain à bâtir (article L. 322-4) sont deux questions distinctes.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission, son délai et son tarif. Le guide Commune ou EPF : préempter à un prix qui tienne devant le juge et les termes date de référence, indemnité principale et juge de l’expropriation du lexique complètent cet article. Sur l’évaluation d’un terrain à bâtir grevé de restrictions : Terrain exproprié : seules les restrictions permanentes comptent. Sur le même thème : Exproprié en ZAC : la preuve des réseaux pèse sur l’expropriant et Terrain à bâtir et préemption : une même date de référence. L’arrêt est consultable sur Légifrance.
Et maintenant
Un terrain exproprié classé inconstructible par un plan de prévention des risques, alors qu'une révision est annoncée ?
J'établis, document par document, les règles applicables au terrain à la date de référence, plan local d'urbanisme et plan de prévention des risques approuvé, j'écarte les projets non approuvés et je chiffre le terrain selon la qualification qui en résulte, pour le juge de l'expropriation ou la négociation.
Devis gratuit, par email ou par téléphone. Aucun engagement avant acceptation du devis. Honoraires jamais indexés sur la valeur du bien (Charte de l’expertise, Titre I, §2.1).
