Un terrain classé constructible par le plan local d’urbanisme est exproprié alors qu’à la date de référence, un périmètre d’attente d’un projet d’aménagement global y limitait la construction. L’expropriant veut en déduire une moins-value ; la cour d’appel refuse de tenir compte de cette limitation. Dans un arrêt publié du 28 septembre 2023, la troisième chambre civile de la Cour de cassation tranche : seules les servitudes et restrictions administratives à caractère permanent entrent dans l’évaluation d’un terrain à bâtir. Pour l’expert, chaque contrainte se qualifie avant de se chiffrer.
Les faits
Par arrêté préfectoral du 13 janvier 2021, une parcelle appartenant à une société civile immobilière est déclarée cessible pour cause d’utilité publique au profit de l’établissement public d’aménagement Bordeaux Euratlantique. Le juge de l’expropriation ordonne le transfert de propriété le 30 mars 2021 ; l’offre d’indemnisation n’ayant pas été acceptée, l’établissement public le saisit pour fixer l’indemnité de dépossession.
À la date de référence, fixée au 26 mai 2016, la parcelle est classée en zone constructible UDp3 du plan local d’urbanisme, mais située dans un périmètre d’attente d’un projet d’aménagement global qui limite les possibilités de construction. Selon le pourvoi, cette limitation provisoire a été levée le 16 novembre 2017.
La cour d’appel de Bordeaux, par un arrêt du 27 avril 2022, fixe l’indemnité sans tenir compte de cette limitation ; l’arrêt de la Cour de cassation n’indique ni la surface de la parcelle ni le montant retenu. L’établissement public se pourvoit : selon lui, les possibilités de construction s’apprécient à la date de référence, et le périmètre, qui existait à cette date, limitait « d’une manière drastique les possibilités de construction ».
La décision
La Cour de cassation rejette le pourvoi (Cass. 3e civ., 28 septembre 2023, n° 22-21.012, publié au bulletin).
Elle part de l’article L. 322-4 du code de l’expropriation, qui fait entrer dans l’évaluation des terrains à bâtir les servitudes affectant l’utilisation des sols, y compris les restrictions administratives au droit de construire, « sauf si leur institution révèle, de la part de l’expropriant, une intention dolosive ». Elle relève : « Ce texte ne précise pas si les servitudes devant être prises en compte à la date de référence doivent être permanentes. » L’article L. 322-2, pour l’évaluation selon l’usage effectif, ne retient au contraire que les servitudes et restrictions « affectant de façon permanente l’utilisation ou l’exploitation des biens à la date de référence ».
Or les débats parlementaires ayant précédé la loi n° 85-729 du 18 juillet 1985 montrent que « le législateur a entendu aligner l’évaluation des terrains selon leur usage effectif et celle prévue pour les terrains à bâtir quant à la prise en compte des servitudes ». D’où la règle : « seules les servitudes et restrictions administratives à caractère permanent doivent être prises en compte pour l’évaluation des terrains à bâtir ».
Elle en déduit que « la servitude tenant à l’existence d’un périmètre d’attente d’un projet d’aménagement global, qui a un caractère provisoire et devient inopposable au propriétaire par le seul écoulement du temps, ne constitue pas un élément de moins-value et n’a pas à être prise en compte pour l’évaluation du terrain ». Appliquant la règle à l’espèce, elle juge que la cour d’appel « a retenu, à bon droit, que cette limitation provisoire n’avait pas à être prise en compte pour l’évaluation de la parcelle ».
La Cour ne s’appuie pas sur la levée du périmètre en novembre 2017 : c’est le caractère provisoire de la servitude qui l’écarte. Elle ne se prononce pas sur le montant de l’indemnité.
Ce que cela change pour l’évaluation
Qualifier, puis évaluer. L’article L. 322-3 dit si le terrain est un terrain à bâtir ; l’article L. 322-4 dit comment l’évaluer une fois qualifié. L’arrêt porte sur la seconde : la parcelle, en zone UDp3, était un terrain à bâtir. La qualification d’une parcelle en zone rouge, malgré un projet de révision du plan de prévention des risques, relève d’un autre arrêt de 2023, commenté dans Terrain exproprié en zone rouge : le projet de PPR ne compte pas ; la preuve des réseaux est traitée dans Exproprié en ZAC : la preuve des réseaux pèse sur l’expropriant.
Le critère : la restriction tombe-t-elle d’elle-même ? Le périmètre d’attente est l’exemple type de restriction provisoire : l’article L. 151-41, 5° du code de l’urbanisme le limite à cinq ans au plus, dans l’attente de l’approbation par la commune d’un projet d’aménagement global. L’arrêt ne statue que sur ce périmètre et ne dit rien des autres contraintes, mais son critère, une servitude qui devient inopposable « par le seul écoulement du temps », peut servir de grille pour les examiner. Le rapport liste les servitudes et restrictions en vigueur à la date de référence, avec leur source et leur date, et qualifie chacune.
Le terrain s’évalue sans le périmètre d’attente. Les droits à construire retenus sont ceux de la zone constructible, sans abattement pour la limitation provisoire. Les termes de comparaison sont des terrains à bâtir soumis aux mêmes règles d’urbanisme, exigence rappelée en matière de préemption dans Préemption : des comparables soumis aux mêmes règles d’urbanisme. Une vente conclue dans le même périmètre pendant sa durée peut avoir intégré la limitation dans son prix : le rapport le signale, puis écarte ou corrige cette référence. À défaut, la moins-value refusée en droit reviendrait par les références.
Une même règle pour les deux catégories de terrains. L’article L. 322-2 imposait déjà la permanence pour l’évaluation selon l’usage effectif ; l’arrêt lit la même exigence dans l’article L. 322-4. Le tri entre restrictions permanentes et provisoires est donc le même pour tout terrain exproprié, à la date de référence. Pour la date de référence d’un bien soumis au droit de préemption urbain, voir Terrain à bâtir et préemption : une même date de référence.
La réserve du dol de l’expropriant. Même permanente, une restriction est écartée si son institution révèle une intention dolosive de l’expropriant, c’est-à-dire si elle a été instituée dans le but de déprécier le terrain et de faire baisser l’indemnité. Lorsqu’une restriction a été instituée peu avant l’opération par l’autorité qui exproprie, l’expert en présente la chronologie ; le juge en tire les conséquences. L’arrêt n’a pas eu à appliquer cette réserve.
Ce que l’expert en retient
- Pour évaluer un terrain à bâtir exproprié, seules les servitudes et restrictions administratives à caractère permanent sont prises en compte.
- Un périmètre d’attente d’un projet d’aménagement global, provisoire et appelé à tomber avec le temps, n’est pas un élément de moins-value, même s’il existait à la date de référence.
- Le rapport liste les restrictions pesant sur le terrain à cette date, avec leur source, et qualifie chacune de permanente ou de provisoire.
- Les termes de comparaison sont choisis ou corrigés pour ne pas réintroduire la limitation provisoire écartée.
- La qualification de terrain à bâtir (article L. 322-3) et son évaluation (article L. 322-4) sont deux étapes que le rapport traite séparément.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission, son délai et son tarif. Le guide Commune ou EPF : préempter à un prix qui tienne devant le juge et les termes date de référence, moins-value et juge de l’expropriation du lexique complètent cet article. L’arrêt du 8 juin 2023 sur la parcelle en zone rouge est commenté dans Terrain exproprié en zone rouge : le projet de PPR ne compte pas. Sur le même thème : Exproprié en ZAC : la preuve des réseaux pèse sur l’expropriant et Terrain à bâtir et préemption : une même date de référence. L’arrêt est consultable sur Légifrance.
Et maintenant
Une restriction d'urbanisme invoquée pour réduire l'indemnité de votre terrain exproprié ?
J'établis la liste des servitudes et restrictions qui pesaient sur le terrain à la date de référence, je distingue celles qui sont permanentes de celles qui sont provisoires et je chiffre le terrain à bâtir en conséquence, pour le mémoire devant le juge de l'expropriation.
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