Lorsqu’un terrain soumis au droit de préemption urbain est exproprié, deux textes paraissent se contredire. Le code de l’urbanisme fixe la date de référence, à laquelle on fige l’usage du bien et les règles d’urbanisme pour l’évaluer, au jour où est devenu opposable le plus récent des actes du plan local d’urbanisme pour la zone ; le code de l’expropriation apprécie la qualification de terrain à bâtir un an avant l’ouverture de l’enquête publique. Faut-il deux dates, l’une pour l’usage effectif, l’autre pour le terrain à bâtir ? Non, répond la troisième chambre civile de la Cour de cassation dans un arrêt publié du 1er mars 2023 : la date dérogatoire vaut pour les deux. Pour l’expert, l’usage, le zonage et la desserte du terrain se lisent à une seule date.
Les faits
La société d’économie mixte Loire-Atlantique développement, autorité expropriante, exproprie une parcelle appartenant à un particulier, située dans un périmètre soumis au droit de préemption urbain. Le pourvoi précise que la parcelle y est assujettie depuis le 5 octobre 2004.
La cour d’appel de Rennes, par un arrêt du 14 mai 2021, fixe les indemnités dues au propriétaire. Elle relève que le bien est soumis à un droit de préemption et que la dernière modification du plan local d’urbanisme intéressant sa zone, intervenue le 12 avril 2011, est devenue effective le 18 avril 2011, après accomplissement des mesures de publicité. Le propriétaire ne contestait pas cette modification. La cour fixe donc la date de référence au 18 avril 2011 pour l’estimation de la parcelle, puis, selon les termes du pourvoi, condamne l’autorité expropriante à payer des indemnités alternatives. L’arrêt de la Cour de cassation n’indique ni leur montant, ni la date de l’enquête publique, ni le classement de la parcelle.
Le propriétaire se pourvoit. Selon lui, la date de référence pour apprécier la qualification de terrain à bâtir d’un bien exproprié est fixée un an avant l’ouverture de l’enquête publique, et la cour d’appel a violé, en refusant de l’appliquer, l’article L. 322-3 du code de l’expropriation. Une seconde branche du moyen est déclarée irrecevable.
La décision
La Cour de cassation rejette le pourvoi (Cass. 3e civ., 1er mars 2023, n° 22-11.467, publié au bulletin).
Elle pose d’abord la règle propre aux biens préemptables : « En application des articles L. 213-4, a), et L. 213-6 du code de l’urbanisme, lorsque le bien exproprié est soumis au droit de préemption, la date de référence pour déterminer l’usage effectif du bien, est celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan d’occupation des sols ou le plan local d’urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien. »
Elle en étend ensuite la portée : « Cette date de référence, dérogatoire à celle prévue à l’article L. 322-2 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, s’applique également pour la qualification de terrain à bâtir, régie par l’article L. 322-3 du même code. »
La cour d’appel, qui avait retenu la modification devenue effective le 18 avril 2011, « en a exactement déduit que la date de référence devait être fixée au 18 avril 2011 ».
Le mot « également » porte la solution. La Cour ne se prononce ni sur le classement de la parcelle, ni sur le montant des indemnités.
Ce que cela change pour l’évaluation
Une seule date pour l’usage et pour la qualification. En règle générale, l’usage effectif du bien s’apprécie un an avant l’ouverture de l’enquête publique (article L. 322-2 du code de l’expropriation), et l’article L. 322-3 apprécie à cette même date les conditions du terrain à bâtir. Pour un bien soumis au droit de préemption urbain, l’article L. 213-6 du code de l’urbanisme, qui renvoie au a) de l’article L. 213-4 (lequel vise les biens non compris dans une zone d’aménagement différé), substitue à cette date celle du dernier acte du plan pour la zone. Sans cette solution, le rapport aurait pu décrire l’usage du terrain à une date et ses droits à construire à une autre, éventuellement distante de plusieurs années.
Ce qui s’apprécie à cette date. Le secteur constructible du plan, la voie d’accès et les réseaux d’électricité, d’eau potable et, le cas échéant, d’assainissement, à proximité immédiate et de dimensions adaptées (article L. 322-3), se vérifient à la date du dernier acte du plan devenu opposable. Le rapport annexe le règlement et le plan de zonage issus de cet acte et documente la desserte à la même date. Les débats sur la preuve de la capacité des réseaux ou sur un projet de révision du plan de prévention des risques non approuvé se placent eux aussi à cette date.
Trouver le bon acte, et sa date d’opposabilité. Selon la formule de la Cour, c’est la date à laquelle l’acte est « devenu opposable aux tiers » qui compte, non celle de son adoption : la modification du 12 avril 2011 n’a pris effet que le 18 avril, après les mesures de publicité, et la Cour, sans que ce choix ait été discuté devant elle, approuve la seconde date. L’expert dresse la chronologie des actes du plan intéressant la zone, avec leur date de publicité, et retient le plus récent. Tous ne comptent pas : ni la déclaration d’utilité publique qui met le plan en compatibilité, ni une modification qui redessine seulement le périmètre de la zone sans en changer les caractéristiques.
Pourquoi la date pèse sur le prix. Ici, la date de référence remonte à avril 2011, pour un arrêt d’appel de mai 2021. Entre deux plans, un terrain peut changer de catégorie : terrain à bâtir, il s’évalue par comparaison avec des terrains constructibles ; à défaut, d’après son usage effectif. Quand la date est disputée, le juge tranche en droit ; le rapport présente la valeur à chacune des dates en présence, avec son zonage et ses références.
Articulation avec l’arrêt du 30 mars 2023. La même chambre a jugé, quelques semaines plus tard, que cette date l’emporte aussi sur celle de la publication de l’acte créant une zone d’aménagement concerté (Date de référence en ZAC : le droit de préemption l’emporte). Les deux arrêts se complètent : l’un pour le terrain situé en ZAC, l’autre pour la qualification de terrain à bâtir.
Ce que l’expert en retient
- Pour un bien soumis au droit de préemption urbain, la date de référence tirée du plan vaut à la fois pour l’usage effectif et pour la qualification de terrain à bâtir.
- La date d’un an avant l’ouverture de l’enquête publique ne peut pas être opposée pour la seule qualification de terrain à bâtir.
- La date retenue est celle à laquelle le plus récent des actes du plan pour la zone est devenu opposable aux tiers, après publicité, et non celle de son adoption.
- Le rapport établit le régime du bien et la chronologie des actes du plan, puis décrit à cette date unique le zonage, l’accès et les réseaux.
- Quand la date est disputée, le rapport chiffre la valeur à chacune des dates en présence.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission, son délai et son tarif. Le guide Commune ou EPF : préempter à un prix qui tienne devant le juge et les termes date de référence, droit de préemption et juge de l’expropriation du lexique complètent cet article. L’arrêt du 30 mars 2023 est commenté dans Date de référence en ZAC : le droit de préemption l’emporte. Sur le même thème : Préemption urbaine : la DUP modifiant le PLU ne fixe pas la date et Exproprié en ZAC : la preuve des réseaux pèse sur l’expropriant. L’arrêt est consultable sur Légifrance.
Et maintenant
Un terrain exproprié en zone de préemption, et un désaccord sur sa qualification de terrain à bâtir ?
Je détermine la date de référence applicable au bien soumis au droit de préemption, je reconstitue à cette date le zonage, la desserte et les réseaux, et je chiffre le terrain selon la qualification qui en résulte, pour le juge de l'expropriation ou la négociation.
Devis gratuit, par email ou par téléphone. Aucun engagement avant acceptation du devis. Honoraires jamais indexés sur la valeur du bien (Charte de l’expertise, Titre I, §2.1).
