Lorsqu’un terrain soumis au droit de préemption urbain (droit de la collectivité d’acheter en priorité un bien mis en vente) est exproprié, la date de référence, celle à laquelle on fige son usage effectif et les règles d’urbanisme qui lui sont applicables, suit le plus récent des actes du plan local d’urbanisme (PLU) qui délimitent sa zone. Toute modification du plan déplace-t-elle cette date ? Non, juge la troisième chambre civile de la Cour de cassation dans un arrêt publié du 13 juin 2019 : un acte qui redessine le périmètre de la zone sans en affecter les caractéristiques ne peut pas être retenu. Pour l’expert, il faut lire le contenu de chaque acte du plan, et pas seulement sa date.
Les faits
Une parcelle appartenant à un particulier, située dans un périmètre soumis au droit de préemption urbain, est expropriée au profit de la Société d’équipement de la région montpelliéraine (SERM). Par un arrêt du 6 avril 2018, la cour d’appel de Montpellier fixe les indemnités revenant au propriétaire et retient comme date de référence le 13 septembre 2012. L’arrêt de la Cour de cassation ne précise ni l’acte auquel correspond cette date, ni le montant des indemnités, ni la nature de la parcelle.
Le propriétaire se pourvoit. Il fait valoir qu’une délibération du 28 septembre 2016, rendue publique le 18 octobre 2016, a modifié le plan local d’urbanisme et la délimitation de la zone dans laquelle se trouve son bien, ce que la cour d’appel avait elle-même constaté. Selon le pourvoi, celle-ci a pourtant refusé de retenir cette délibération au motif qu’elle n’avait pas modifié les caractéristiques du bien mais « uniquement sa délimitation ». Le propriétaire invoque les articles L. 213-4 et L. 213-6 du code de l’urbanisme : selon lui, une délibération qui modifie à la fois le plan et la délimitation de la zone fixe la date de référence.
La décision
La Cour de cassation rejette le pourvoi (Cass. 3e civ., 13 juin 2019, n° 18-18.445, publié au bulletin). Elle approuve la cour d’appel en ces termes : « ayant retenu que, si la modification du plan local d’urbanisme intervenue le 28 septembre 2016 avait modifié le périmètre de la zone dans laquelle était située la parcelle expropriée, elle n’avait pas affecté les caractéristiques de cette zone, la cour d’appel en a déduit à bon droit que cet acte modificatif ne pouvait pas être retenu pour fixer la date de référence au sens de l’article L. 213-4, a, du code de l’urbanisme ». La date de référence reste donc le 13 septembre 2012.
Le constat de fait, un périmètre redessiné sans effet sur les caractéristiques de la zone, relève de la cour d’appel ; la Cour juge qu’elle en a tiré « à bon droit » la conséquence. Un acte qui modifie le plan ne suffit donc pas par lui-même : son contenu compte. La Cour ne définit pas les « caractéristiques » de la zone, et le cas d’une parcelle que la modification ferait passer dans une autre zone n’était pas en cause.
Ce que cela change pour l’évaluation
Le régime d’abord. La règle générale fige l’usage effectif du bien un an avant l’ouverture de l’enquête publique, les biens restant estimés à la date de la décision de première instance (article L. 322-2 du code de l’expropriation). Pour un bien soumis au droit de préemption urbain, hors zone d’aménagement différé, l’article L. 213-6 du code de l’urbanisme renvoie au a de l’article L. 213-4 : la date de référence est celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le PLU et délimitant la zone du bien. En 2023, la Cour a jugé que cette règle l’emporte sur celle de la zone d’aménagement concerté (ZAC) et qu’elle commande aussi la qualification de terrain à bâtir. Ces décisions plus récentes portent sur le choix du régime et sur son champ ; elles ne reviennent pas sur la solution de 2019, qui intervient une fois le régime fixé, pour désigner l’acte qui compte.
Lire chaque acte, pas seulement sa date. Un PLU connaît au fil des années modifications, révisions et mises en compatibilité (adaptations du plan rendues nécessaires par un projet), chacune avec sa date d’entrée en vigueur. L’arrêt empêche de retenir mécaniquement la plus récente. L’expert compare, pour chaque acte, le règlement et les documents graphiques avant et après, et n’écarte un acte sur le fondement de cet arrêt que s’il établit qu’il s’est borné à modifier le périmètre de la zone sans en affecter les caractéristiques. Faute de définition dans l’arrêt, le rapport examine d’abord ce qui gouverne la valeur d’un terrain : destination de la zone, constructibilité, règles d’implantation, de hauteur et d’emprise.
Une exclusion qui complète celle de 2018. Le 25 janvier 2018, la Cour avait écarté la déclaration d’utilité publique emportant mise en compatibilité du PLU, absente de la liste limitative de l’article L. 213-4 (Préemption urbaine : la DUP modifiant le PLU ne fixe pas la date). Les deux arrêts se complètent : le premier exclut un acte en raison de sa nature, le second en raison de son contenu.
Ce que la date fige. Ici, quatre années séparent le 13 septembre 2012 de la délibération de septembre 2016 ; l’arrêt ne dit pas ce que ce décalage changeait pour l’indemnité. En général, l’enjeu tient à l’usage effectif du terrain et à sa desserte par les voies et réseaux, qui commandent la qualification de terrain à bâtir et le choix des termes de comparaison. Le rapport annexe le plan en vigueur à la date retenue, décrit l’usage et la desserte du terrain à cette date, puis retient des références soumises aux mêmes règles d’urbanisme (Préemption : des comparables soumis aux mêmes règles d’urbanisme). La question de la capacité des réseaux en ZAC, tranchée par un autre arrêt de 2019, est commentée à part (Expropriation partielle en ZAC : réseaux, pollution et surplus).
Quand la date est disputée. Chaque partie plaide l’acte qui lui est favorable ; le juge tranche. Le rapport peut présenter la valeur à chacune des dates en présence, avec le zonage et les références propres à chacune, et exposer, pour chaque acte écarté, ce qu’il a changé ou non dans la zone.
Ce que l’expert en retient
- Sous droit de préemption urbain, un acte qui modifie le périmètre de la zone sans en affecter les caractéristiques ne peut pas fixer la date de référence.
- Le plus récent acte du plan ne se retient pas sur sa seule date : l’expert vérifie si l’acte a affecté les caractéristiques de la zone, et pas seulement son périmètre.
- Cette exclusion par le contenu s’ajoute à celle de la déclaration d’utilité publique emportant mise en compatibilité, exclue par sa nature.
- Le rapport retrace la chronologie des actes du plan, compare le règlement avant et après chacun, et annexe le plan en vigueur à la date retenue.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission, son délai et son tarif. Le guide Commune ou EPF : préempter à un prix qui tienne devant le juge et les termes date de référence, droit de préemption et juge de l’expropriation du lexique complètent cet article. L’arrêt du 4 avril 2019 sur une expropriation partielle en ZAC est commenté dans Expropriation partielle en ZAC : réseaux, pollution et surplus. Sur le même thème : Préemption urbaine : la DUP modifiant le PLU ne fixe pas la date et Date de référence en ZAC : le droit de préemption l’emporte. L’arrêt est consultable sur Légifrance.
Et maintenant
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