Le propriétaire d’un immeuble compris dans une zone d’aménagement concerté (ZAC) peut mettre la commune en demeure de l’acquérir : c’est le droit de délaissement. Que devient sa demande si la commune redessine ensuite la zone et en exclut le bien, sans modifier d’abord le plan local d’urbanisme (PLU) ? Par un arrêt publié du 21 décembre 2017, la troisième chambre civile de la Cour de cassation approuve le rejet du délaissement : la modification de la ZAC n’exigeait pas de modification préalable du PLU, et les formalités de publicité avaient été accomplies avant le jugement de première instance. Pour l’expert, le périmètre se vérifie avant toute question de prix.
Les faits
Par délibération de son conseil municipal du 7 juillet 2009, une commune approuve la création d’une ZAC. Le périmètre de la zone est ensuite délimité au PLU par une délibération du 14 février 2013.
Le 23 avril 2013, une société propriétaire d’un immeuble situé dans l’emprise de la ZAC use de son droit de délaissement : elle met la commune en demeure d’acquérir son bien. La commune ne se prononce pas dans le délai d’un an prévu par l’article L. 230-3 du code de l’urbanisme. Par une délibération du 14 novembre 2013, elle modifie le périmètre de la ZAC et en exclut l’immeuble de la société.
La société saisit le juge de l’expropriation pour qu’il prononce le transfert de propriété et fixe le prix. La cour d’appel de Versailles, par arrêt du 13 septembre 2016, rejette ses demandes. L’arrêt de la Cour de cassation ne mentionne ni la valeur de l’immeuble ni le prix demandé.
La société forme un pourvoi. Selon elle, dès lors qu’une ZAC est localisée dans le PLU, la modification de son périmètre ne produit effet qu’après modification de ce plan. Elle soutient aussi que la commune qui veut faire obstacle au délaissement doit établir l’exclusion du bien au plus tard à la clôture des débats devant le juge de l’expropriation.
La décision
La Cour de cassation rejette le pourvoi (Cass. 3e civ., 21 décembre 2017, n° 16-26.564, publié au bulletin).
Elle s’appuie sur ce qu’a relevé la cour d’appel : la commune ayant modifié l’emprise de la ZAC, l’immeuble ne se trouvait plus dans son périmètre, et les formalités de publicité avaient été effectuées avant la date du jugement de première instance. Elle approuve ensuite les juges d’appel d’avoir « exactement retenu que, pas plus que sa création, la modification de la ZAC ne nécessitait une modification préalable du PLU et que la preuve des formalités de publicité pouvait être rapportée en appel ». Elle conclut que la cour d’appel « en a déduit à bon droit » que la demande de délaissement de la société « devait être rejetée ».
La limite que le pourvoi fixait à la clôture des débats devant le juge de l’expropriation n’est donc pas retenue. Le résumé publié sur Légifrance rattache notamment la solution aux articles L. 123-3 et L. 230-1 du code de l’urbanisme, dans leur rédaction antérieure à l’ordonnance du 23 septembre 2015, ainsi qu’aux articles L. 311-2, R. 311-5 et R. 311-12 du même code.
La portée de l’arrêt a ses limites. La publicité avait été accomplie avant le jugement de première instance : la Cour ne dit pas ce qu’il en serait d’une exclusion publiée plus tard. Elle ne se prononce pas non plus sur la valeur de l’immeuble ni sur une éventuelle indemnisation du propriétaire, dont elle n’était pas saisie.
Ce que cela change pour l’évaluation
Le périmètre se vérifie avant le prix. La commune peut faire sortir le bien de la zone par une délibération modifiant la ZAC, sans modifier d’abord le PLU : le plan de zonage qui montre encore le bien dans la ZAC ne prouve donc pas que le droit de délaissement subsiste. Avant de chiffrer, l’expert réunit la délibération de création, celle qui a délimité la zone au PLU, les délibérations de modification et la preuve de leur publicité ; le rapport cite ces pièces et date l’état du périmètre retenu. Cette preuve pouvant encore être apportée en appel, une note complémentaire signale toute délibération postérieure au rapport.
La mise en demeure ne fige pas la zone. Ici, la délibération d’exclusion, datée par l’arrêt du 14 novembre 2013, est intervenue après la mise en demeure. Engager le délaissement n’assure donc pas la vente, et une évaluation préparée pour soutenir le prix demandé peut perdre son objet. En préemption, mécanisme distinct qui part d’une vente décidée par le propriétaire, la collectivité peut aussi se retirer : sa renonciation n’est pas tardive tant que l’appel sur le prix est pendant, comme le juge un arrêt du 29 juin 2017 commenté à part.
Le bien exclu s’évalue hors de la zone. Le propriétaire conserve son bien. La question n’est plus le prix que fixerait le juge de l’expropriation, mais la valeur vénale du bien conservé, au regard du marché et des règles d’urbanisme désormais applicables à la parcelle, à une date actuelle. Le rapport établi pour le délaissement ne se transpose donc pas tel quel. Les termes de comparaison se choisissent parmi des biens soumis aux mêmes règles d’urbanisme, exigence rappelée pour un bien préempté dans un arrêt du 14 décembre 2017 commenté à part.
Quand le délaissement aboutit. Si le bien reste dans la zone et que le transfert est prononcé, le juge de l’expropriation fixe le prix. Un arrêt de 2023 admet, en délaissement, un abattement pour des constructions édifiées sans permis, même si la démolition est prescrite. Et la commune qui revend comme terrain constructible un bien délaissé, sans maintenir son affectation d’intérêt général, doit indemniser l’ancien propriétaire, selon un arrêt de 2019. Dans un autre cadre, celui de l’expropriation pour cause d’utilité publique, un autre arrêt de 2023 a précisé la date de référence d’un bien exproprié situé en ZAC et soumis au droit de préemption urbain.
Ce que l’expert en retient
- La commune peut modifier le périmètre d’une ZAC sans modifier d’abord le PLU ; le bien exclu par une délibération publiée avant le jugement ne peut plus être délaissé.
- Le plan de zonage ne suffit pas : l’expert réunit les délibérations de création et de modification de la zone, avec la preuve de leur publicité, et date l’état du périmètre retenu.
- La preuve de la publicité peut être rapportée en appel : le dossier se suit jusqu’au terme de la procédure.
- La mise en demeure ne fige pas le périmètre ; une évaluation faite pour le délaissement peut perdre son objet.
- Le bien exclu s’évalue comme un bien conservé, à sa valeur vénale, sous les règles d’urbanisme qui lui sont désormais applicables.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission, son délai et son tarif. Le guide Commune ou EPF : préempter à un prix qui tienne devant le juge et les termes expropriation, juge de l’expropriation et valeur vénale du lexique complètent cet article. Sur la préemption, deux autres arrêts de 2017 sont commentés à part : Préemption : des comparables soumis aux mêmes règles d’urbanisme et Préemption : renoncer reste possible pendant l’appel sur le prix. Sur le même thème : Terrain délaissé revendu constructible : plus-value à indemniser et Constructions sans permis : abattement malgré la prescription. L’arrêt est consultable sur Légifrance.
Et maintenant
Un bien compris dans une ZAC, un délaissement envisagé ou engagé, et un prix à établir ?
Je réunis d'abord les délibérations qui fixent le périmètre de la zone et la preuve de leur publicité, puis j'établis la valeur du bien avec des références, pour le propriétaire qui met la collectivité en demeure d'acquérir comme pour la collectivité.
Devis gratuit, par email ou par téléphone. Aucun engagement avant acceptation du devis. Honoraires jamais indexés sur la valeur du bien (Charte de l’expertise, Titre I, §2.1).
