Lorsqu’un bien soumis au droit de préemption urbain est exproprié, la date de référence, celle à laquelle on fige l’usage et les règles d’urbanisme du bien pour l’évaluer, suit le plus récent des actes qui ont approuvé, révisé ou modifié le plan local d’urbanisme (PLU) pour la zone. Or la déclaration d’utilité publique emporte souvent elle-même mise en compatibilité du PLU, c’est-à-dire modifie le plan pour permettre le projet. Cet acte déplace-t-il la date ? Non, juge la troisième chambre civile de la Cour de cassation dans un arrêt publié du 25 janvier 2018 : l’exproprié ne peut pas profiter de la plus-value qu’apporte l’opération. Pour l’expert, le zonage à retenir reste celui du plan antérieur.
Les faits
Des parcelles appartenant à deux propriétaires et soumises au droit de préemption urbain sont expropriées au profit de l’établissement public foncier Provence-Alpes-Côte d’Azur. Les propriétaires saisissent le juge de l’expropriation des Alpes-Maritimes pour faire fixer leur indemnité.
Elles demandent que la date de référence soit fixée au 10 décembre 2013, date de publicité de la déclaration d’utilité publique emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme. La cour d’appel d’Aix-en-Provence, par un arrêt du 2 juin 2016, la fixe au 30 janvier 2008, date que le pourvoi décrit comme celle de l’approbation du plan devenue opposable aux tiers, et fixe l’indemnité sur cette base ; l’arrêt de la Cour de cassation n’en reproduit pas le montant.
Les expropriées se pourvoient. Selon elles, la mise en compatibilité a le même objet et les mêmes effets qu’une modification ou une révision du plan, changer la réglementation d’urbanisme applicable ou le zonage, même si elle suit une procédure distincte ; elle entre donc dans les prévisions de l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme.
La décision
La Cour de cassation rejette le pourvoi (Cass. 3e civ., 25 janvier 2018, n° 16-25.138, publié au bulletin). Elle relève que la cour d’appel a « exactement retenu que, si les indemnités allouées doivent couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation, les expropriés ne peuvent cependant bénéficier de la plus-value apportée à leurs immeubles par les opérations d’urbanisme prévues par l’autorité expropriante ». Elle approuve la conséquence qui en est tirée : la cour d’appel « en a exactement déduit que la date de publication de l’acte déclarant d’utilité publique une opération et emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme ne faisait pas partie de celles limitativement prévues par l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme ». La date de référence demeure donc le 30 janvier 2008.
Deux éléments portent la solution. Le mot « limitativement » d’abord : la liste de l’article L. 213-4 ne s’étend pas à un acte d’une autre nature, même s’il change le zonage, et l’argument du pourvoi tiré de l’identité d’objet et d’effets est écarté. La plus-value ensuite : retenir la mise en compatibilité reviendrait à évaluer le terrain selon des règles adoptées pour le projet même qui justifie l’expropriation.
Ce que cela change pour l’évaluation
Qualifier le régime avant de chercher l’acte. La règle générale fixe la date de référence un an avant l’ouverture de l’enquête publique. Pour un bien soumis au droit de préemption urbain, hors zone d’aménagement différé, l’article L. 213-6 du code de l’urbanisme renvoie au a de l’article L. 213-4 : la date est celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme et délimitant la zone du bien. En 2023, la Cour a jugé que cette règle l’emporte sur celle de la zone d’aménagement concerté (ZAC) et qu’elle vaut aussi pour la qualification de terrain à bâtir, sans revenir sur la solution de 2018. Sous emplacement réservé, la réponse est inverse : un arrêt du 24 mai 2018, rendu sur le fondement de l’article L. 322-6 du code de l’expropriation, juge que l’arrêté de déclaration d’utilité publique qui met le plan d’occupation des sols en compatibilité et délimite la zone de l’emplacement réservé fixe la date de référence (Emplacement réservé : l’arrêté de DUP fixe la date de référence).
Dresser la chronologie des actes du plan. L’expert reconstitue l’historique des actes d’urbanisme de la zone, avec la date à laquelle chacun est devenu opposable, retient le plus récent de ceux que vise l’article L. 213-4 et écarte la déclaration d’utilité publique emportant mise en compatibilité. La même lecture stricte a conduit la Cour, le 13 juin 2019, à écarter une modification du plan qui avait seulement redessiné le périmètre de la zone sans en affecter les caractéristiques. Les deux arrêts se complètent : l’un exclut un acte en raison de sa nature, l’autre en raison de son contenu.
Évaluer selon le plan de la date retenue. Le bien s’estime à la date du jugement de première instance, mais d’après son usage effectif à la date de référence (article L. 322-2 du code de l’expropriation), date à laquelle s’apprécie aussi, sous droit de préemption, la qualification de terrain à bâtir. Ici, c’est le plan de 2008 qui compte, non le zonage issu de la mise en compatibilité de 2013 : plus de cinq ans séparent les deux dates, et les droits à construire comme les références de prix peuvent différer sensiblement. Le rapport annexe le plan en vigueur à la date de référence, règlement et documents graphiques, et choisit des termes de comparaison soumis aux mêmes règles d’urbanisme (Préemption : des comparables soumis aux mêmes règles d’urbanisme).
Quand la date est disputée. Chaque partie plaide la date qui lui est favorable ; le juge tranche en droit. Le rapport peut présenter la valeur à chacune des dates en présence, avec le zonage et les références propres à chacune, et dire quel acte il retient et pourquoi.
Une solution justifiée par la plus-value. La Cour raisonne sur la plus-value, mais sa conclusion vise l’acte lui-même, absent de la liste de l’article L. 213-4. Le cas d’une mise en compatibilité qui aurait réduit les droits à construire n’a pas été examiné ; si la question se pose, le rapport la signale et chiffre les deux hypothèses.
Ce que l’expert en retient
- Sous droit de préemption urbain, la publication de la déclaration d’utilité publique emportant mise en compatibilité du PLU ne fixe pas la date de référence : elle ne figure pas parmi les actes limitativement prévus par l’article L. 213-4.
- Le motif : l’exproprié ne bénéficie pas de la plus-value apportée par les opérations d’urbanisme de l’expropriant.
- L’expert qualifie d’abord le régime du bien, droit de préemption urbain ou emplacement réservé, avant de chercher l’acte : chacun a sa propre règle de date de référence.
- Le rapport retrace la chronologie des actes du plan pour la zone, désigne celui qu’il retient et annexe le plan en vigueur à cette date.
- Quand la date est disputée, le rapport chiffre la valeur à chacune des dates en présence.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission, son délai et son tarif. Le guide Commune ou EPF : préempter à un prix qui tienne devant le juge et les termes date de référence, déclaration d’utilité publique et droit de préemption du lexique complètent cet article. L’arrêt rendu la même année pour un emplacement réservé est commenté dans Emplacement réservé : l’arrêté de DUP fixe la date de référence. Sur le même thème : Date de référence : modifier le périmètre de zone ne suffit pas et Date de référence en ZAC : le droit de préemption l’emporte. L’arrêt est consultable sur Légifrance.
Et maintenant
Un terrain exproprié en zone de préemption, et un plan modifié par la déclaration d'utilité publique ?
J'identifie l'acte d'urbanisme qui fixe la date de référence sous droit de préemption, en écartant ceux que la loi ne retient pas, et j'évalue le terrain d'après son usage et son zonage à cette date, pour le juge de l'expropriation ou la négociation.
Devis gratuit, par email ou par téléphone. Aucun engagement avant acceptation du devis. Honoraires jamais indexés sur la valeur du bien (Charte de l’expertise, Titre I, §2.1).
