Un emplacement réservé est un terrain que le plan d’urbanisme réserve à une voie ou à un équipement public futurs. Pour un terrain exproprié compris dans un tel emplacement, la date de référence, qui fige l’usage du bien et le cadre d’urbanisme de son évaluation, obéit à une règle propre : l’article L. 322-6 du code de l’expropriation la rattache au plus récent des actes rendant le plan opposable et délimitant la zone de l’emplacement. L’arrêté de déclaration d’utilité publique (DUP), qui modifie lui-même le plan, compte-t-il parmi ces actes ? L’arrêt publié de la troisième chambre civile du 24 mai 2018 répond oui, si cet arrêté est le plus récent de ces actes.
Les faits
Par un arrêté préfectoral du 6 décembre 2011, le projet d’aménagement de la rocade ouest de Mende est déclaré d’utilité publique ; le même arrêté met en compatibilité le plan d’occupation des sols (POS) de la commune. Des parcelles appartenant à quatre propriétaires, comprises dans un emplacement réservé, sont expropriées au profit de la direction régionale de l’aménagement, de l’environnement et du logement (DREAL) Languedoc-Roussillon.
Pour l’expropriant, l’emplacement réservé n’a été créé que par la mise en compatibilité du POS, pour les seuls besoins de l’opération. L’article L. 322-6 ne viserait donc qu’un emplacement réservé créé en dehors de toute déclaration d’utilité publique, et la date de référence devrait suivre la règle générale de l’article L. 322-2 : un an avant l’ouverture de l’enquête préalable à la déclaration d’utilité publique, soit le 22 juin 2010.
La cour d’appel de Nîmes, par un arrêt du 6 février 2017, fixe les indemnités. Elle retient comme date de référence le 6 décembre 2011, date de l’arrêté, et évalue les terrains au regard de leur situation privilégiée. L’expropriant, qui avait évoqué devant elle une éventuelle moins-value liée à un risque de glissement de terrain, se pourvoit en cassation contre la date de référence et les indemnités.
La décision
La Cour de cassation rejette le pourvoi (Cass. 3e civ., 24 mai 2018, n° 17-16.373, publié au bulletin).
Sur la date de référence, elle pose la règle : « l’arrêté déclarant l’opération d’utilité publique et emportant mise en compatibilité du plan d’occupation des sols constitue un acte entrant dans les prévisions de l’article L. 322-6 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ». Puis elle approuve la cour d’appel d’avoir relevé que l’arrêté du 6 décembre 2011, qui mettait le POS en compatibilité, était « l’acte le plus récent rendant celui-ci opposable et délimitant la zone dans laquelle était situé l’emplacement réservé » ; dès lors, « la cour d’appel a exactement fixé la date de référence au jour de cet arrêté ». La distinction proposée par l’expropriant, selon l’origine de l’emplacement réservé, n’est donc pas retenue.
Sur les indemnités, la Cour retient que la cour d’appel « n’était pas tenue de répondre à une simple allégation relative à une éventuelle moins-value résultant d’un risque de glissement de terrain dont l’expropriant ne tirait aucune conséquence précise » et qu’elle « n’a pas évalué les terrains expropriés en considération des caractéristiques résultant du plan local d’urbanisme approuvé le 28 mars 2012, mais au regard de leur situation privilégiée ». Ce plan est postérieur à la date de référence ; la Cour constate qu’il n’a pas servi de base à l’évaluation, sans formuler de règle générale sur ce point.
Ce que cela change pour l’évaluation
Qualifier le régime avant de chercher l’acte. Un arrêté de DUP qui modifie le plan n’a pas le même effet selon le régime du bien. Sous emplacement réservé, l’article L. 322-6 écarte la règle générale de l’article L. 322-2, un an avant l’enquête. Sous droit de préemption urbain, le code de l’urbanisme prévoit sa propre date, qui vaut aussi pour la qualification de terrain à bâtir, comme l’explique l’article Terrain à bâtir et préemption : une même date de référence ; et l’arrêt du 25 janvier 2018 commenté dans Préemption urbaine : la DUP modifiant le PLU ne fixe pas la date écarte cette DUP comme date de référence d’un bien soumis à ce droit. L’expert vérifie donc d’abord si la parcelle est comprise dans un emplacement réservé. Si oui, il recense les actes qui ont successivement rendu le plan opposable, mise en compatibilité par une DUP comprise, et retient le plus récent de ceux qui délimitent la zone.
Une autre date, un autre état du bien. La date demandée par l’expropriant, le 22 juin 2010, et celle retenue, le 6 décembre 2011, sont distantes de près de dix-huit mois. C’est à la date de référence que s’apprécient l’usage effectif du bien et son cadre d’urbanisme, alors que le bien est estimé à la date de la décision de première instance (article L. 322-2). Le rapport distingue donc la date à laquelle s’apprécie l’état du bien (usage, desserte, zonage) de celle des prix. Il annexe la version du POS issue de l’arrêté de mise en compatibilité, règlement de zone et documents graphiques compris.
Un plan postérieur ne sert pas de cadre. Ce cadre découle du code, non de l’arrêt : la date de référence est celle du plus récent acte rendant le plan opposable (article L. 322-6), et l’usage effectif s’apprécie à cette date (article L. 322-2). L’expert évalue donc d’après le plan opposable à la date de référence, non d’après un plan postérieur comme celui de mars 2012, et dit pourquoi il l’écarte. Lorsque l’évaluation repose, comme ici, sur la situation privilégiée du terrain, il documente ce qui la fonde à cette date : proximité de l’urbanisation, des voies et des réseaux, ventes de terrains comparables dans le même environnement. L’article Expropriation partielle : on qualifie la parcelle, pas l’emprise montre que cette situation s’apprécie sur la parcelle entière.
Une moins-value se démontre et se chiffre. Le risque de glissement de terrain, invoqué sans conséquence précise, n’appelait pas de réponse. Un abattement pour risque naturel se présente avec ses éléments : étude géotechnique, coût des fondations adaptées ou du confortement, ventes comparables exposées au même risque, documents de prévention opposables à la date de référence. Un projet de révision du plan de prévention des risques, ni approuvé ni annexé au plan local d’urbanisme, ne modifie pas le plan approuvé, comme le montre l’article Terrain exproprié en zone rouge : le projet de PPR ne compte pas.
Ce que l’expert en retient
- Sous emplacement réservé, l’arrêté de DUP qui met le plan en compatibilité fixe la date de référence s’il est le plus récent des actes rendant le plan opposable et délimite la zone.
- L’argument tiré de ce que l’emplacement réservé n’existait que par cette mise en compatibilité n’a pas ramené la Cour à la date d’un an avant l’enquête.
- Le terrain s’évalue d’après son usage et le plan à la date de référence, aux prix de la date de la décision de première instance (articles L. 322-2 et L. 322-6) ; un plan approuvé après n’en est pas le cadre.
- Un facteur de moins-value se chiffre et s’étaye ; une simple allégation n’appelle pas de réponse du juge.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission, son délai et son tarif. Le guide Commune ou EPF : préempter à un prix qui tienne devant le juge et les termes date de référence, déclaration d’utilité publique et moins-value du lexique complètent cet article. Sous droit de préemption urbain : Préemption urbaine : la DUP modifiant le PLU ne fixe pas la date. Sur le même thème : Date de référence en ZAC : le droit de préemption l’emporte et Date de référence : modifier le périmètre de zone ne suffit pas. L’arrêt est consultable sur Légifrance.
Et maintenant
Un terrain exproprié en emplacement réservé, et un plan modifié par la déclaration d'utilité publique ?
J'identifie l'acte d'urbanisme qui fixe la date de référence, y compris l'arrêté de DUP qui a mis le plan en compatibilité, et j'évalue le terrain d'après son usage et sa situation à cette date, pour le juge de l'expropriation ou la négociation.
Devis gratuit, par email ou par téléphone. Aucun engagement avant acceptation du devis. Honoraires jamais indexés sur la valeur du bien (Charte de l’expertise, Titre I, §2.1).
