Pour évaluer un bien exproprié, on fige à la date de référence son usage effectif et les règles d’urbanisme applicables. En zone d’aménagement concerté (ZAC), cette date est en principe la publication de l’acte créant la zone ; pour un bien soumis au droit de préemption urbain, c’est le plus récent des actes approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme (PLU). Quand le bien relève des deux régimes, l’arrêt publié de la troisième chambre civile de la Cour de cassation du 30 mars 2023 fait prévaloir la règle de la préemption. La date peut ainsi se déplacer de plusieurs années, et avec elle le zonage.
Les faits
Le 11 décembre 2013, le conseil municipal d’une commune de l’Ain approuve la création de la ZAC d’un écoquartier, dont l’aménagement est confié à une société d’équipement. Par arrêté du 28 janvier 2019, le préfet de l’Ain déclare d’utilité publique l’acquisition des terrains nécessaires, l’arrêté emportant mise en compatibilité du PLU de la commune ; un arrêté du 26 juillet 2019 déclare ces terrains cessibles, dont une parcelle appartenant à deux propriétaires, et l’ordonnance d’expropriation intervient le 16 octobre 2019. Faute d’accord sur les indemnités, l’aménageur saisit le juge de l’expropriation de l’Ain.
La cour d’appel de Lyon, le 1er février 2022, constate que le bien, situé dans la ZAC, est soumis au droit de préemption urbain depuis le 12 avril 2017 et applique la règle du code de l’urbanisme. Selon le pourvoi, elle retient ainsi comme date de référence le 26 février 2019, date de la publication de la dernière « révision » du plan local d’urbanisme.
L’aménageur, autorité expropriante, se pourvoit : en ZAC, seul compterait l’usage effectif du bien à la date de publication de l’acte créant la zone, « peu important que le bien soit par ailleurs soumis à un droit de préemption urbain ».
La décision
La Cour de cassation rejette le pourvoi (Cass. 3e civ., 30 mars 2023, n° 22-14.163, publié au bulletin).
Elle rappelle d’abord la règle propre aux ZAC, tirée de l’article L. 322-2 du code de l’expropriation : « la date de référence est celle de la publication de l’acte créant la zone, si elle est antérieure d’au moins un an à la date d’ouverture de l’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique ». Elle énonce ensuite l’exception : « Par dérogation, lorsque le bien exproprié, situé à l’intérieur du périmètre d’une telle zone, est soumis au droit de préemption urbain, il résulte de la combinaison des articles L. 213-4, a), et L. 213-6 du code de l’urbanisme que la date de référence prévue à l’article L. 322-2 précité est, pour les biens non compris dans une zone d’aménagement différé, la date à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le plan local d’urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien. »
Elle approuve enfin la cour d’appel, qui, ayant constaté que le bien était soumis au droit de préemption urbain, « en a exactement déduit que la date de référence était celle définie par les articles du code de l’urbanisme ». Le second argument du pourvoi est écarté sans motivation particulière.
L’arrêt tranche seulement le choix du régime : ses motifs ne portent ni sur l’acte précis retenu par la cour d’appel, ni sur la condition d’un an, dont les dates ne figurent pas dans l’arrêt, et la règle est limitée aux biens non compris dans une zone d’aménagement différé (ZAD, périmètre de préemption réservé à un aménagement futur).
Ce que cela change pour l’évaluation
Qualifier le régime avant de chercher la date. Sous droit de préemption urbain, hors zone d’aménagement différé, la date de référence est celle du plus récent acte du PLU délimitant la zone, même en ZAC. Sinon, en ZAC, c’est la publication de l’acte créant la zone, si elle précède d’au moins un an l’ouverture de l’enquête ; à défaut, la règle générale de l’article L. 322-2 : en principe un an avant l’ouverture de l’enquête. L’ordre compte : dans l’affaire de l’Ain, quelque cinq années séparent la délibération créant la zone de la date retenue.
Identifier le bon acte du plan. Chaque évolution du PLU intéressant la zone peut déplacer la date, mais tous les actes ne comptent pas. La Cour a jugé le 25 janvier 2018 que la publication d’une déclaration d’utilité publique emportant mise en compatibilité du PLU ne figure pas parmi les actes limitativement prévus par l’article L. 213-4, et le 13 juin 2019 qu’une modification qui redessine seulement le périmètre de la zone, sans en changer les caractéristiques, ne déplace pas la date. Ici, l’acte publié le 26 février 2019 intervient moins d’un mois après l’arrêté d’utilité publique emportant mise en compatibilité du plan ; l’arrêt n’en précise pas la nature et ne contient aucun motif sur ce point. L’expert dresse donc la chronologie des actes du plan pour la zone, avec la date à laquelle chacun est devenu opposable aux tiers, et vérifie la nature et le contenu de celui qu’il retient.
Figer la situation, puis appliquer les prix. La date de référence fige l’usage effectif et les règles d’urbanisme ; les biens restent estimés à la date de la décision de première instance (article L. 322-2 du code de l’expropriation). Le rapport annexe le PLU applicable à la date retenue, décrit l’usage du bien à cette date et choisit des termes de comparaison soumis aux mêmes règles d’urbanisme. La même date commande la qualification de terrain à bâtir, selon un arrêt du 1er mars 2023 commenté séparément. Dans une zone que le PLU destine à un aménagement d’ensemble, la dimension des réseaux s’apprécie en outre au regard de l’ensemble de la zone, et lorsque la qualification n’est contestée que sur ce point, c’est à l’expropriant de prouver leur insuffisance.
Quand la date est disputée. Le juge tranche en droit ; le rapport peut chiffrer la valeur à chacune des dates plaidées, avec le zonage et les références propres à chacune.
Ce que l’expert en retient
- Pour un bien en ZAC soumis au droit de préemption urbain, hors ZAD, la date de référence est celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent acte rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le PLU et délimitant sa zone, et non la publication de l’acte créant la ZAC.
- L’expert qualifie le régime du bien avant de rechercher la date : préemption, ZAD, ZAC.
- La chronologie complète des actes du plan permet d’écarter ceux que la jurisprudence exclut : déclaration d’utilité publique emportant mise en compatibilité, simple modification de périmètre.
- Le rapport fige l’usage et le zonage à la date de référence, puis applique les prix de la date du jugement de première instance ; si la date est disputée, il chiffre la valeur à chacune des dates en présence.
Pour aller plus loin
La page Expropriation et préemption décrit la mission, son délai et son tarif. Le guide Commune ou EPF : préempter à un prix qui tienne devant le juge et les termes date de référence, droit de préemption et juge de l’expropriation du lexique complètent cet article. Sur la qualification de terrain à bâtir : Terrain à bâtir et préemption : une même date de référence. Sur le même thème : Préemption urbaine : la DUP modifiant le PLU ne fixe pas la date et Date de référence : modifier le périmètre de zone ne suffit pas. L’arrêt est consultable sur Légifrance.
Et maintenant
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